（提纲）

一、代建制出台的制度背景和相关思考

（一）   政府投资宏观管理的体制因素——投资主体缺位

1、      政府投资是指通过财政拨款、发行国债等资金渠道形成的投资行为。

2、      产权边界不够清晰必然导致制度的制订和执行成本较高。

3、      投资主体缺位的直接后果是资源配置效率低下。

（二）   政府投资项目管理的行政手段——“投、建、管、用”四位一体

 1、政府使用财政性资金投资建设工程的组织实施方式。

 2、遏制 “三超”及资源配置效率低下现象需解决：

    （1）政府投资项目的投资主体缺位和预算软约束问题；

        （2）传统体制下的“基建办”、“项目指挥部”等外行管理问题。

（三） 传统政府投资项目管理方式的弊端：

 1、政企不分，官商合一；

 2、机构重复，浪费严重；

  3、非专业化管理问题突出。

    （四） 代建制是通过建设工程的专业化管理为投资主体“补位”

代建制：指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。

      1、以招投标制为手段，引人市场竞争机制，确定专业代建单位，通过专业化的管理力求克服资源浪费、投资效率不高的弊端；

      2、以明晰产权关系为核心，在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场契约关系，使契约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束；       

      3、以制度为保障，赋予代建单位项目法人地位，使其为出资人补位，从而抑制投资主体缺位引发的公共寻租等弊病。

   “代建制” 通过具有法律效力的代建合同，做到投资、建设、管理、使用分开，加强政府对投资项目管理，规范投资建设程序，保证资金的使用效益和施工质量，促使政府部门从管理具体项目转移到管理规范市场，规范政府投资项目管理行为。

二、推行代建制后财政投资评审面临的若干问题

   （一）代建制对自建体制下财政投资评审工作的影响        

    1、目前代建制实施尚在磨合期，其实施的法律环境还有待改善，配套的制度体系还需要加强，加上缺乏成熟的理论依据和实践经验，因此客观上还存在许多风险和问题。

 2、代建制模式的推行对长期在自建体制下进行的财政投资项目评审是一个冲击。代建单位作为项目的法人，对其不同于传统模式下评审机构对工程造价进行的评审。

   （二）投资评审是公共财政的有效监督手段

     1、市场经济条件下，市场作为资源配置系统是一种有效率的运行机制，但有其本身固有的缺陷；由于存在“市场失灵”，为政府对公共活动的介入和干预，提供了必要性和合理性的依据。

     2、财政作为政府行使职能和进行社会公共活动的一种财力保障，代表国家支配和管理公共经济资源，满足社会对公共物品的需求，建立相应的公共财政政策和制度，引导和不断规范用财行为，维护国家公共资源的合理和有效使用。

     3、公共财政的执行部门，不仅需要按照政府的公共职能使用财政资金，谋求社会的公共利益，而且还有责任对公共财政资金进行有效的监管。

    4、公共财政的支出责任在于效率和效益，增强公共财政的责任行为，提高公共财政支出的使用效益，是公共财政支出的核心问题。

 5、财政投资评审监督是以法律为依据，对财政及其他预算执行部门履行公共经济责任的行为进行监督、评价和报告的独立控制活动，是与市场经济条件下公共财政相适应的一种财政监督形式。

   （三）目前代建制实施中存在的主要问题

    1、工程造价管理

        情况一：代建单位与施工、监理、材料供应等单位

串通，以虚假招标、偷工减料、虚报价量或进行不正当

的合同变更，将工程节余非法据为己有。

   情况二：使用方企图在合同条款上制约代建方节约投资。认识误区：节约的资金归代建单位所有，以及按比例提成会造成对建设单位利益的侵占，要用完政府已批准的投资额度。

由于我国还没有完全改变采用统一标准定额的工程造价编制方法，施工企业缺少系统的企业内部造价估算定额体系，对自己的生产成本心中无数。

我国现行的政府工程造价管理的市场化程度比较低，工程预算价格容易大幅度偏离市场形成的工程成本价格，这就可能由于工程节余很大而诱发串谋风险。

    为了防范这些串谋行为，必须进行严格的工程造价监督管理，使代建制的工程预算价格尽可能接近市场形成的工程成本价，降低工程节余。

     2、市场价格

    情况一： 代建机构有可能在短期内不显著影响工程质量的前提下，采取高报价格材料而实际上使用低价格材料的手段来提高工程造价，从而获取工程节余。

          情况二：难以落实成本控制。如果项目的施工监理

形同虚设，代建单位容易串通监理人员，非法谋取工程

节余。

     评审监督要按照严格的程序和手段对工程投资进行监管，以防范代建单位利用私人信息，通过施工中的偷工减料、虚报价量或进行不正当的合同变更来谋取工程节余。

     3、专业人员

    在管理制度不健全的情况下，代建单位非法谋取工程节余的行为不容易受到各类专业人员的抵制。以监理工程师为例，由于行业管理弱化，容易丧失独立“执法”的能力，使监理制形同虚设。

    为了让专业人员保持敬业、严谨、清廉、公允的职业操守，就必须建立有效的评审监督约束机制。

     4、工程保险制度

    目前我国没有对政府投资项目建立强制性的履约保险制度，致使履约情况不理想。

    工程担保流于形式，且承保主体单一，担保人的潜在风险高。

    由于担保人在提供担保时要求反担保，因此工程担保实质上是让风险的制造者成为风险的承担者，以便有效地约束承包商或代建单位。

     5、尚不明晰的产权制度

    当产权制度明晰时，代建单位、施工、监理单位等都会尽力追求利润最大化，遵从法制与市场原则，彼此之间严格监督与相互制衡，使投资控制与风险约束机制有效地发挥作用。

     反之，代建单位、监理单位以及其它中介机构就会缺乏独立性和公正性，影响其在政府投资工程建设中应有的作用。

      6、现有项目代建机构的良莠不齐

     一些代建单位在技术、管理水平以及数量上，难以    满足大范围推行代建制的要求，增加了政府投资项目的潜在风险。目前国内市场具有全过程管理经验的专业项目管理公司还比较少，存在着由房地产公司和项目中介管理机构承担代建工作的现象。

    监管制度的缺失，使我国的政府投资项目实行代建制后容易出现代建、施工、监理单位以及中介机构和各类专业人士共同串谋分享工程节余的风险。实行代建制依然需要有严格的政府监管制度，如工程预算审核制度、竣工验收和后评价制度等，以强化对代建单位的监督，降低代理风险。

           我国已将代建制作为政府投资工程建设管理的改革方向，一些地方的代建制试点也证明了该制度的优点。但代建制并非没有风险和弊端，要认识其可能的风险并进行相应的制度完善与严格监管，以充分发挥其在政府投资工程建设管理中的作用。

三、找准工作的契合点，严把评审监督关

（一）     实施项目代建后财政投资评审的对象

    代建初期，建设单位专业力量不足，无法在建设前期对项目的建设功能、规模和建设标准提出明确需求，建设过程中的变更等不可避免。所以在对代建单位评审的同时，还要对建设单位、设计单位和有关部门审查，达到既控制工程造价，又满足建设单位基本需求的目的。

（二）     代建项目财政投资评审内容的选择

     1、常规性评审内容，如基本建设程序合规性，项目概预算的科学、准确性等，在推行代建制的项目中依然适用。

     2、要更加注重审查代建合同的合理性，包括代建是否明确了各自的责权利，对设计变更增加投资的处理方式，以及代建单位执行代建合同情况等。

（三）      财政投资评审要突出抓好的几个切入点

    1、抓好项目概算、预算的评审，准确核定代建项目所需的投资额

    代建制条件下投资评审要向前期工作延伸，首先是对初步设计概算的科学性、合理性进行评审，了解使用单位的需求，对初步设计中是否存在甩项、漏项，概算内容是否完整，设计规模和标准是不是符合国家规定等进行重点评审。    

    代建模式下由于需要加强对项目前期工作的监督和工程实际效果的评价，对评审的要求提高了，要向前期投资决策评审及建设项目质量评审方向延伸。

    2、做好招投标文件和代建合同的评审，约定工程项目的不确定事项，降低投资失控风险，避免建设过程中的扯皮现象

     对招标文件约定不清或对业主明显不利的条款提出修改建议；要加强标底的审核，提出合理的“拦标价”作为招标的最高控制价；要对价款结算方式、子项变更单价的确定规则、材料及设备市场价格波动的风险分担等事项进行重点评审。

    3、把好重大设计变更、索赔和工程价款支付结算评审关

    推行代建制后，结算的造价控制责任主要由代建单位承担，建设过程评审的侧重点主要集中在设计变更的合理性和签证的真实性。要积极介入相应索赔事项，控制投资风险，保证工程款支付的安全性。

    4、严格进行竣工决算评审，合理计量项目的总投资，对代建绩效进行科学评价

    要对项目完成情况和代建单位的项目管理绩效进行评价，准确核定项目的建设成本，公正合理的评价代建绩效，并界定代建单位应得的利益和应担负的投资超概算责任。

     政府投资项目的代建制模式通过专业化的建设项目管理，可以达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。但目前代建制仍是新生事物，缺乏清晰的理论指导和明确的法律依据，问题多，风险大，所以财政投资评审监督只能加强，不能削弱。无论是“一代了之”还是“一审了之”，都是超越历史阶段的、脱离实际的做法。我们要从转型时期渐进式改革的实际出发，实事求是地、扎扎实实地做好财政投资评审工作。