一、     课题缘起

   （一）      宏观背景

   一般认为，20世纪90年代，绩效评价已成为各国财政改革的最新主题和通行做法。进入21世纪，随着我国社会主义市场经济体系的确立和公共财政框架的初步形成，财政改革已进入了以财政支出管理为重点的新阶段。2003年10月，中国共产党第十六届三中全会明确地提出了“建立预算绩效评价体系”的新要求后，绩效评价浪潮风靡中国大地，如何实施财政支出绩效评价？已成为一个引人注目的焦点和难题。2004年11月，财政部就以财建[2004]404号文要求各地采取先行试点，由易到难、分步实施的原则，摸索经验，逐步推开，有效开展绩效考评工作。

   （二）      前期研究工作回顾

然而，绩效评价是一项全新的工作，哪里入门? 从何起步? 怎样进行? 如何开展?是涉足绩效评价首先遇到的难题。建立健全财政支出绩效评价体系既是现实的迫切需要，也是一项十分复杂的系统工程，涉及面广、工作量大、技术性强，在一定程度上还受到体制方面的制约。我国目前迫切需要建立一套客观、准确、公正衡量财政资金投资行为、投资效果的量化的指标体系。

1、去年研究成果《云南省财政支出基本建设项目绩效评价工作指南》

针对上述实际情况，为了切实解决现实问题，云南省财政厅在2005年联合昆明理工大学及中介机构成立了专门的课题组进行攻关，并以《云南省财政支出基本建设项目绩效评价工作指南》（以下简称“绩效评价工作指南”）的形式，直接将科研成果转化为一本适用型操作手册，率先在全国探索出了一整套切实可行的财政支出基本建设项目绩效评价方法。评审专家组认为该选题意义重大，研究方法科学合理，资料翔实，格式规范，可操作性强，具有前沿指导性和很强的现实针对性。在研究路径和成功解决财政支出绩效评价的可操作性方面填补了国内同类研究的空白，具有创新性和很好的推广价值，达到了国内财政支出绩效评价工作研究领域的领先水平。

2、“绩效评价工作指南”研究的主要创新点

去年课题在充分吸收前人研究成果的基础上，力求在以下几个方面有所创新：

1）该课题选择财政支出基本建设项目作为研究对象，并以此为切入点和着力点，为构建从财政支出项目、单位财政支出、部门财政支出到财政支出预算绩效评价的完整体系进行了基础性的探索及研究，在全面兼顾项目绩效评价的系统性、科学性与可操作性方面，探索了一条较高实践价值的新路子，提供了新的评价思路和操作范式。

2）课题所采用的“试点项目带动”方式，以及案例演示的实证分析研究方法，为将其拓展到其它类型的财政支出基本建设项目的绩效评价工作提供了有益的引导，也为复杂工程项目总结出了成功范本，在实际“追踪问效”中具有较强的可操作性。

3）课题首次将评价指标体系按基本建设项目的输入、输出过程横向分为投入、过程、产出及效果四个评价维度，并按指标的层级纵向分为评价维度、基本指标、指标要素及辅助指标四个层次，提出了一套具有一定格式化的由“评价维度→基本指标→指标要素”组成的多维度和多层次指标体系，综合映射与衡量了财政支出基本建设项目绩效的经济、效率和效益内涵。

财政支出基本建设项目多维度评价指标体系图

4）课题采用格栅获取法量化定性指标，首次针对教育、给水、监狱、水库、公路、旅游等六类基本建设项目，初步建立了部分分类基本建设项目绩效评价的专用指标体系及其指标的五刻度评价标准表，从而为最终实现多目标系统逐级归并树图综合评价方法提供了分级定量基础及科学依据。

3、“绩效评价工作指南”研究成果需完善的问题

众所周知，综合评价的方法有很多。从目前的发展来看，综合评价的模型方法大致分为四大类，即第一类属于“常规多指标数学合成方法（即数学方法）”；第二类属于“多元统计分析方法”（如聚类分析法）；第三类属于“模糊综合评价方法”；第四类则属于“灰色系统评价方法”。

在上述第一类“常规多指标综合评价方法”中，可用于合成的数学方法也很多，问题在于怎样根据被评价事物的特点来选择较合适的合成方法。合成方法大致又可分为四种，即：①线性加权和函数法；②乘法合成法；③加乘混合合成法；③代换法。

在这四种合成方法中，线性加权和函数法属于主因素突出型的评价方法，其合成结果突出了较大评价值且权数较大者的作用，可以反映出指标重要程度的差异，适用于各评价指标间相互独立（若不独立，和的结果必然会包含若干重复的信息，也就难以反映客观实际）的情况，即各指标对综合水平的贡献彼此是没有什么影响的。由于此方法对评价值的数据没有什么特定的要求，“部分之和等于总体”，计算的复杂程度在四种方法中是最简单的一种，便于普及推广。因此，鉴于财政支出基本建设项目绩效评价工作刚刚进入起步阶段，线性加权和函数法自然就成为前期工作指南研究成果首选推荐采用的综合评价方法，而其它三种方法并未涉及。

二、     “绩效评价树图模型”课题介绍

为深化和拓展前期研究成果，摸索更加科学、便捷、实用的综合评价方法，为更有效地开展项目绩效评价工作提供实用工具软件。云南省财政厅今年再次联合昆明理工大学及昆明海巍科技（软件）公司，针对“云南省政府投资基本建设项目绩效评价多目标树图系统模型研究课题（以下简称‘绩效评价树图模型’）”成立了课题攻关组展开研究，并已取得初步突破。

（一）      本课题的研究目标

本课题定位于实用性研究，是在《指南》研究成果的基础上，开展政府投资基本建设项目多目标树图系统研究，即将《指南》研究形成的评价指标体系从二维平面表格归纳转变为多维模拟仿真归集，从而使复杂多类的指标体系通过多目标树图系统逐级归并计算，形成“归并条理清晰、定量定性科学、结论真实准确”的绩效评价体系。由此将“深奥难测”的绩效评价变为政府部门管理投资的常规科学方法，打开“科学问效管理”的大门，切实提高政府投资基本建设项目的绩效管理水平。

（二）      研究的基本思路和研究重点

1、研究的基本思路

1）“一切科学的、可行的、行之有效的定性决策，应该而且只能来自于准确、可靠的定量分析的基础上。”（摘引自本课题组核心成员钱育渝教授在42届国际统计年会上的致辞，1984年，San Francisco ,USA）

2）绩效评价和运营诊断是一对相辅相成的“孪生兄弟”。对项目进行卓有成效、科学符实的绩效评价的过程其实就是对项目的投入、建设过程、项目产出和项目运营效果进行诊断的评价过程，反之亦然。

也就是说，只有建立在上述意义上的绩效评价，方能从复杂、动态、多元化的实际样本出发，运用适合的科学评价手段，实现符合实际的绩效目标。

2、研究的三个重点

1）转化研究。即全面应用上述四种合成方法，将《指南》形成的六类基本建设项目绩效评价指标从二维平面表格归纳转化为“四维度、六层次”的多目标立体集结树图，产生树图形式的评价指标体系，最终形成崭新的多目标树图模式成果；

2）验证研究。即在原有六类基本建设项目的基础上，应用多目标树图系统成果横向扩展到对医疗、环保等新分类的基本建设项目进行研究，产生新分类项目多目标树图系统归集的评价指标体系，从而验证并完善多目标树图系统研究成果，使之具有更广泛的适用性。

3）软件研究。在多目标树图系统研究过程中，探索使其数据软件模型化，更好地解决手工实施绩效评价耗时废力的难题。具体包括两方面的内容：一是绩效评价工具性软件数据模型化，二是同类项目绩效评价结果的比较分析软件数据模型化。

（三）      研究的核心成果及重点介绍

1、基本原理

项目绩效评价工作是一个由诸多子系统及诸多要素按多层次、多级组合而成的“动态反馈型多米诺大系统”。处于综合系统环境中的项目绩效评价工作，涉及诸多复杂要素与复杂子系统的纠合影响和作用。因此，将“多目标树图逐级归并计算”的定量——定性方法运用于政府投资基本建设项目绩效评价工作，除了将项目绩效评价从二维平面表格的归纳层面完善、升格为多维（四维度、六层次）模拟仿真系统、可望迅速实现计算机软件化而外，尚有定量准确、归并合理、定性定量结论符合实际、对诸多模糊要素、模糊子系统能方便地分级定量的优点，从而对项目绩效评价提供逼近现实、量化合理、定性符实的绩效评价手段，如此方能摈弃基本建设项目绩效评价中的盲目性和随意性。

2、绩效评价工作的多目标系统构成及其逐级归并定量计算   

1）多目标系统评价树图逐级归并定量计算方法综述

    多目标系统评价树图是一种针对多因素复杂影响下的系统综合目标实现定量——定性的主客观评价决策方法。就最普遍意义上的、影响并作用于系统目标对象的基层要素而言，有以下四种并合计算关系：

Ø加法关系（ + ）

系指：两两（或多个）相关的因素之间具有线性补偿作用的关系。例如，在评价学生升学考试水平时，其各科考试成绩之间就存在着这种可以线性补偿的加法关系。

    例如，政府投资公路基本建设项目绩效评价之“过程维度”的“资金投入均衡度μ₁₄”和“固定资产转化率μ₁₅”之间具有线性补偿作用，故：μ₁₄ 与μ₁₅的并合，就表现为加法关系。

Ø乘法关系（ • ）

     系指：两两（或多个）相关的因素之间具有同等利害作用的关系，俗称“一丑遮百好”或“一票否决制”，即各个并合要素之中若有一个因素评价值最低（为零），则其余因素的评价值再高也无济于事——其总体评价值为最低（等于零）。

    如评价一个人的综合素质时，构成其总体评价的“德”、“智”、“体”、“美”这四个因素（或子系统）中，只要其中任何一项因素（或子系统）评价值最低（等于零），则其余的因素（或子系统）评价指再高也无济于事——对此人的总体评价值——合意度为最低（等于零）。

例如，政府投资公路基本建设项目绩效评价之“效果维度”的μ₄₁、μ₄₂、μ₄₃、μ₄₄、μ₄₅、μ₄₆、μ₄₇之间具有同等利害作用，故：μ₄₁～μ₄₇的并合，表现为乘法关系。

Ø混合关系（ξ）

    系指：多个相关的因素之间，处于除上述“加法关系”、“乘法关系”、“代换关系”之外的其余关系，皆可归属于“混合关系”。本课题根据评价要素并合的客观规律及其定义，采用了“混合关系”的加乘关系的计算。如：三个要素之间的加乘混合关系表述如下：前两个要素按照加法关系并合，并合之后的数值再与第三个要素作乘法并合（加乘并合关系）：

例如，政府投资公路基本建设项目绩效评价之“投入维度”包括“资金到位评价”和“财政资金投入乘数μ₃”两个方面，它们之间具有同等重要作用；而“资金到位评价”又包括“财政资金到位率μ₁”和“配套资金到位率μ₂”两个要素，它们之间又表现为线性补偿作用，故μ₁、μ₂、μ₃的并合，表现为混合加乘关系。

Ø代换关系（∽）

系指：两两（或多个）相关的因素之间具有同等重要作用的关系，俗称“一俊遮百丑”——即各个并合要素之中若有一个因素评价值最高（或为1——100%），则其余因素的评价值再低也无关紧要——其总体评价值为最高（等于1——100%）。如评价设备采购情况时，设备的性能与设备的可维修程度及其售后服务水平之间就存在着这种代换关系（注意：代换规则不涉及要素的权重值）。

例如，政府投资公路基本建设项目绩效评价之“产出维度”的μ₃₀、μ₃₁、μ₃₂之间具有同等重要作用，故：μ₃₀、μ₃₁、μ₃₂的并合，表现为代换关系。

  2）定量评价程序  

政府投资基本建设项目多目标绩效评价树图系统均按照“投入维度”、“过程维度”、 “产出维度”与“效果维度”的下述并合规则构造。定量评价程序如下图所示：      

3）根据目标合意度确定评价等级

确定政府投资基本建设项目多目标绩效评价系统综合合意度考评级别共分为优（A）、良（B）、中（C）、差（D）、劣（E）五个档次，根据综合合意度数值大小最终判定政府投资基本建设项目绩效定性等级，对上述五个档次又细分为10个评价级别，如下表所示：

政府投资基本建设项目多目标绩效评价系统综合合意度考评级别表

（四）      成果的软件实现及功能演示

限于时间关系，本课题《云南省政府投资基本建设项目多目标绩效评价树图应用软件》（暂名）研发组在2006年7月左右首先提交公路、给水两个专业应用模块以资应用，并可在会议期间提供演示交流。

三、     课题展望

（一）      成果应用前景

本课题应用前景极为广阔：凡是属于多目标、多层次结构关联的项目绩效评价，皆可使用多目标系统树图的方法，把不易准确定量的模糊因素实现相应的数据转化，从而将复杂的评价体系用清晰、明了的树图形式模拟出来，摒弃人为主观的影响。   

（二）      更进一步的工作打算

1、针对政府投资基本建设项目的多样性，在本课题成果付诸实际应用的基础上，尚应进一步横向扩展开发研制：城市排水、市容绿化、城市道路交通综合整治、文化娱乐设施、环境保护、风景名胜区维护、大气污染、文物保护等基本建设项目的绩效评价树图，逐年扩充、逐年完善，力争在2010年左右，基本涵盖，形成体系。  

2、对于树图要素的确定，目前仍然处于主观层面。要真正达到客观、真实的模拟仿真，必须借助于占有大量样本的主因素筛选（逐步回归、卡尔曼滤波方法）。在目前业已取得的成果基础上，进而向纵深开展对树图要素的主因素筛选的时机已经成熟。

3、本课题的前期成果已经大胆提出并阐明了财政支出基本建设项目绩效评价信息化建设的构想。而本课题的最新成果又更进一步为实现评价的自动化与信息化构想提供