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全面提高财政预算的统一性和完整性

戴柏华
中国财经报 2009-07-16 09:42:21

建立健全国家财政预算体系,全面提高财政预算的统一性和完整性,是增强预算约束力和透明度、提高财政资金使用效率的客观要求;是完善财政职能、增强政府宏观调控能力的重要手段;是新形势下做好财政工作、推进财政科学化精细化管理的紧迫任务。当前,应按照健全社会主义市场经济体制和完善公共财政制度的要求,加快建立健全国家财政预算体系。

国家财政预算体系由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算(以下简称四大预算)共同组成并有机衔接,全面反映政府收支总量、结构和管理活动。公共财政预算是政府凭借国家政治权力,以社会管理者身份筹集税收为主体的财政收入,用于维持国家行政职能正常运转、保障国家安全、维护社会秩序以及发展各项社会事业的收支预算。国有资本经营预算是国家以所有者身份从国家出资企业依法取得国有资本收益,并对该收益进行分配而发生的各项收支预算。政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得政府性基金收入,专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。社会保障预算是政府通过一般性税收、社会保障费(税)及其他渠道筹集收入,并安排专门用于社会保障的各项收支预算。四大预算之间既相对独立又有机衔接。鉴于四大预算的功能定位、收支范围以及管理特征等方面存在明显区别,

四大预算管理应保持相对独立、自成体系。在编制国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算时,一般应坚持量入为出的原则,原则上自求平衡。四大预算独立编制完成后,在保持国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算相对独立的前提下,作为公共财政预算的附加形式提交人大审议。同时,四大预算应有机衔接,相互之间可进行适当调剂。调剂渠道包括:从国有资本经营预算、政府性基金预算调剂资金用于公共财政预算支出,支持统筹解决民生问题;从公共财政预算、国有资本经营预算调剂资金用于社会保障支出,弥补社会保障支出缺口。

目前,建立健全国家财政预算体系仍面临一些矛盾和问题,主要是:公共财政预算约束力不强、透明度不高,预算执行监督力度还比较弱;国有资本经营预算尚处于起步阶段,国有资本经营预算编制不完整,预算收支政策不完善;政府性基金预算管理比较粗放,预算编制的内容、程序等不够规范;由于部门之间缺乏有效协调配合,建立社会保障预算存在较大的阻力等。

今后一个时期,应当以建立由四大预算共同组成、统一协调的国家财政预算体系为目标,进一步完善公共财政预算、健全国有资本经营预算、规范政府性基金预算、加快建立社会保障预算,全面提高财政预算管理的统一性、完整性、规范性和有效性。

一是健全法律法规。结合修订《预算法》,明确建立四大预算,并科学界定各类预算的功能及相互关系。同时,研究制定相关配套法规,明确四大预算的编制范围、内容、方法、流程和监督管理等,为建立健全国家财政预算体系奠定法律基础。

二是创新预算管理方式。根据四大预算的不同性质和管理特点,创新和实施不同的预算管理方式,增强各类预算编制和执行的针对性和可操作性。鼓励地方进行创新预算管理方式的试点,通过试点积累经验。

三是完善政府收支分类科目体系。在明确四大预算功能定位、收支范围的基础上,调整和完善政府收支分类科目,全面反映各项收入来源,清晰反映支出总量、结构与方向,为编制四大预算提供制度保障。

四是理顺部门职责分工。结合转变政府职能的要求,理顺财政部门与相关部门的职责分工,建立分工明确、各司其职、协调配合的工作机制。

五是加快推进建立和完善四大预算的重点工作。主要包括:健全公共财政预算支出标准体系,提高公共财政预算的约束力和透明度;积极推进国有资本经营预算试点工作,完善国有资本经营预算收支政策;全面提高政府性基金预算编制的完整性和规范性,规范基金预算编制工作规程,加强基金预算执行与监督;将建立社会保险基金预算作为当前推进社会保障预算的主要任务,抓紧制定出台社会保险基金预算管理办法。

(作者为财政部综合司司长)

 

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