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切实加强财政管理法律制度建设

杨敏
中国财经报 2009-07-14 10:44:49

财政管理法律制度建设既是财政管理的有机组成部分和重要基础,又是推进财政管理科学化精细化的有效途径和重要保障。按照财政管理科学化精细化的要求,切实加强财政法制建设是摆在我们面前的重要任务。

公共财政管理法律制度框架基本形成,但法律体系还不完善

党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标后,特别是1998年建设公共财政的改革目标确立以来,财政管理法律制度建设步伐明显加快,一批重要的财政法律、行政法规及规章、制度相继颁布实施。截止2009年3月底,由财政部门组织实施的现行有效法律及法律问题的决定9件,行政法规和法规性文件90件,部门规章109件,规范性文件2000多件,涵盖预算管理、财政收入管理、财政支出管理、财务及资产管理、会计管理、财政监督管理等财政管理的各个领域,适应社会主义市场经济体制要求的公共财政管理法律制度框架基本形成,科学立法、民主立法的工作方法和工作理念已基本确立,规范的财政管理法律制度建设工作机制基本建立。

但是,财政管理的法制建设与科学化精细化的要求相比还有较大差距。主要是财政管理法律体系还不完善,在某些方面一定程度上还存在着“无”、“软”、“粗”、“乱”等问题。从法律制度的完整性来看,财政管理的一些领域,如财政转移支付、非税收入管理、国有资本经营预算等,还没有制定法律、行政法规;从法律制度的适应性来看,部分财政管理法律制度规定陈旧滞后,使得一些新出台的财政改革措施和财政管理实践没有法律、行政法规作为依据;从法律制度的体系结构来看,财政管理法律制度中大量是规范性文件,财政法律、行政法规较少,制度的权威性、约束力不够强;从法律制度的操作性来看,部分财政管理法律制度规定比较原则,操作性不强,影响执行和适用,部分财政规范性文件范围、内容、形式不统一、不协调。

要以预算法修订和提升税法级次为契机,着重解决财政管理法律制度“无”和“软”的问题

预算是财政管理的核心,税收是财政管理的基础。按照科学化精细化要求推进财政法制建设,要以预算法修订和提升税法级次为契机,着重解决财政管理法律制度“无”和“软”的问题,力争在完善财政管理法律制度体系,促进财政管理科学化精细化水平提高上有新的突破。

修订预算法是加强财政管理法律制度建设的重中之重。由于预算法涉及面广,问题复杂,如果全面修订难以短期内在立法层面达成共识,可考虑采取“小步快跑”的办法,加快预算法修订频次,通过修正案的形式,对一些亟待解决且管理制度、政策措施基本成熟并已付诸实施的问题进行修订明确。一是对预算完整性作出法律规定。明确国家预算体系构成,将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等纳入预算法,实现预算体系完整。将上级补助作为法定的预算编制内容,明确地方必须编入预算,实现收支内容完整。同时,将上级补助下达的具体时间在预算法中作出限定。二是对超收收入的使用作出规定。明确年度执行中如有超收,除按法律、法规和财政体制规定增加支出外,都列入中央预算稳定调节基金。三是明确地方政府性债务的管理原则,强化法律约束。应当进一步研究建立一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批、债务偿还在内的基本制度框架,并在预算法中明确相关原则,促进地方债务管理的法制化、规范化。

提升税收立法级次应当坚持既积极又稳妥的原则,根据财税改革和发展的需要,成熟一个制定一个。要在兼顾税法稳定性的同时,为宏观经济调控相机抉择税收政策预留法律空间。具体工作可考虑分两个阶段进行。第一阶段,按照十一届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划的安排,本届人大任期内要重点做好增值税法等单行税法的制定或修订工作。同时,要在对现行税收暂行条例进行全面评估的基础上,加快现行税法的修订频次。第二阶段,全面启动税法提升级次工作,力争利用10年左右的时间,将现行税收暂行条例全面上升为税收法律,完成提升税收法律级次工作。

要以加强财政规范性文件制定管理为突破口,着重解决财政管理法律制度“粗”和“乱”的问题

财政规范性文件既是贯彻、落实法律、行政法规等上位法的执行性、操作性文件,又是各级财政部门实施财政管理的直接依据,在我国财政管理法律制度体系中具有重要地位,规范财政规范性文件的制定工作,提高财政规范性文件的质量,对全面推进财政科学化精细化管理具有重要意义。目前财政规范性文件的质量总体上是好的,但在一定程度上还存在“粗”和“乱”的问题,应当进一步加强规范管理。在这方面,许多地方财政部门进行了有效探索,取得了一些成功经验。据不完全统计,全国共有湖北、陕西等14个省(区、市)财政厅局制定了财政规范性文件制定管理办法,湖北、天津等还在此基础上还制定了具体的技术规范和考核、检查办法等。

为此,我们认为有必要制定一部《财政规范性文件制定管理办法》,对财政规范性文件的范围、内容要求、制定规则、制定程序等作出规定,从而提高财政管理法律制度质量,促进财政管理法律制度建设的科学化、精细化。

总之,全面推进财政管理科学化精细化既是财政管理的时代要求,又是必须长期坚持的准则。我们应当切实加强财政管理法律制度建设,争取用10年左右的时间,形成以宪法为根本依据,以财政法律、财政行政法规为骨干,以财政规章和其他规范性文件为补充的,符合社会主义市场经济和公共财政要求及发展方向的,体系完备、结构严谨、相互协调、运行有效的公共财政管理法律制度体系,为全面推进财政科学化精细化管理提供坚实的法律制度保障。(作者为财政部条法司司长)

 

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