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财政预算评审动态2015-12

                 

                     发挥财政评审作用  强化基层财政管理 

                                        ---云南省石林县财政评审工作调研 

    

  近些年来,随着中央、省财政对基层财政专项转移支付资金的增加,基层财政项目支出规模越来越大,如何有效监管这些项目支出、提高使用效益,既是基层财政部门加强财政管理的一项重要任务,也是基层财政部门面临的一个监管难题。经过多年探索实践,云南省石林县财政局发挥财政评审作用,为破解基层财政监管难题进行了有益尝试。 

  一、财政评审是基层财政部门加强财政管理的新 “利器” 

  2008年以来,石林县政府投资项目和资金规模逐年增加,为确保项目资金使用的合规、合理和高效,石林县财政局启动了财政评审,创建了项目资金报账制与财政评审相结合的监管机制。“项目资金报账制”就是指财政专项资金用款单位根据项目计划、预算等制定用款计划,凭合法有效的支出凭证按规定程序向项目建设主管部门提交报账申请;经项目建设主管部门确认后,报县财政部门审核拨付。财政部门全程参与项目建设的资金监管:一是项目建设施工合同签订后,财政部门拨付项目建设启动资金,且控制在项目预算的40%以内;二是项目建设进程中,财政部门根据项目实施进度,凭合法的支出凭证拨付项目资金。在项目完工验收并提交完整的结算报告后,财政部门拨付资金控制在项目预算的80%以内;三是经审计或财政评审确定最终投资额后,财政部门拨付尾款并预留5%的工程质量保修金。实践表明,项目资金报账制不仅增强了财政部门对建设资金流程和流量的控制,打破了原先财政资金“一拨了之”的惯例,也划清了财政部门和项目建设主管部门的责任,保证了财政资金专款专用,提高了建设工程的资金到位。 

  实践中,项目资金报账制虽然较好地保证了项目资金支出的真实性,有效地避免了项目资金被挤占挪用等问题的发生,但对项目建设规模、资金使用的合理性和效益性仍缺乏有效监控。针对此情况,2008年石林县政府出台了《石林彝族自治县财政投资评审管理暂行办法》,明确规定凡是财政性资金投资50万元以上的建设项目,均要列入财政评审范围。一是财政部门通过购买服务,聘请专业机构参与重点建设项目的立项评估,对建设项目的技术经济指标、概预算等进行评审,合理确定建设项目的投资额;二是通过实施建设项目资金报帐制,财政部门跟踪核查项目的建设过程和资金使用状况;三是必要时,重点建设项目建成后还要进行绩效评价,强化建设项目的问效追责。 

  目前,财政评审在石林县财政管理中的作用越来越显著。在县委、县政府的大力支持下,石林县财政局进一步拓宽了财政评审领域,先后建立了“先评审、后预算”、“先评审、后采购”、“先评审、后拨款”、“先评审、后评价”的财政评审机制。几年来,财政评审范围已从预算内投资项目拓宽到包括政府性基金、土地收入以及政府融资平台等财政性资金投资项目,从县本级政府投资项目拓展到中央和省级财政专项转移资金支持的项目。初步统计,自2008年以来,石林县财政评审累计审减工程决算资金1.2亿元,核减预算资金11.23亿元,对于一个年财政收入仅5亿多元的县财政来讲,实际上“再造了一个财政”。 

  二、财政评审是提高基层财政管理水平的“法宝” 

  长期以来,基层财政部门在建设项目资金管理方面受到三个因素的制约:(1)缺信息。建设项目管理涉及到各类技术标准和工程规范,建设项目工程量、造价等信息的真实性和合理性,决定建设项目管理的绩效,而财政部门难以准确把握。(2)缺标准。建设项目涉及多个行业,各类项目的建设、造价、支出等标准不尽相同,财政部门缺乏一套权威、公开、科学的标准,成为衡量项目支出合理性的软肋。(3)缺技术。项目建设具有技术复杂性,对财政部门来说,专业技术知识的缺乏必然制约着其项目管理的有效性。 

  针对上述问题,石林县财政局强化评审职责,创新评审方式,通过政府购买服务,积极引入社会专业技术力量参与财政评审,增强了财政评审的专业性和权威性。石林县财政局借用云南省和昆明市两级财政联合建立的社会中介机构库,从中公开公正地选择中介机构,采用全部委托、委托助审等方式参与财政评审,不仅解决了财政部门人少事多的矛盾,增强了财政监管力量;同时将“养人”支出转向“办事”支出,降低了行政成本。更为重要的是,运用社会中介机构作为“第三只眼”来评估政府预算项目,提高了政府的社会公信度。 

  通过引入评审手段,石林县财政局实现了建设项目资金监管的“三补”:(1)补信息。每次评审,财政评审人员都要跑现场,通过影像资料、现场测量等方式掌握第一手资料,核实项目量价信息,实现工程进度等信息与财政拨款和管理信息的有效对接。(2)补标准。石林县财政局不断积累数据、充实样本,探索建立了材料价格信息库、单位造价数据库、项目支出指标库等参照标准,提高项目资金分配的公平性、 

  合理性。(3)补技术。通过聘请专业技术人员,有效弥补了财政管理中的专业技术“短板”,也逐步增强了财政部门在建设项目管理中的话语权。 

  三、大力推广石林经验,强化基层财政评审工作 

  多年实践表明,石林县在财政管理中运用财政评审,靠数字说话,克服传统财政管理中重“定性”、轻“定量”的缺陷,从而避免公共项目建设中资金分配“拍脑袋”、问效“拍胸脯”、追责“拍屁股”的现象,不仅增强了县级财政保障能力,也大大提高了基层财政监管能力,值得在我国基层财政管理中广泛推广。 

  (一)加强政府投资项目的财政评审。综合近几年全国地方财政审计情况看,目前我国市、县级政府通过一般预算、土地收入以及融资平台安排的建设项目规模仍然较大,而且很多建设项目游离于财政监管之外,项目管理不规范、资金使用效益不高的问题比较突出。从石林县经验看,将财政评审贯穿于项目建设全过程:立项决策有评审、预决算有审核、建设过程有稽核、建成效益有评价,是财政部门加强政府投资项目监管的重要途径。 

  (二)加强涉农资金等专项资金的财政评审。“上面千根线、下面一根针”,中央财政、省财政很多专项资金特别是涉农资金都要落实到市、县级具体实施,建立健全基层财政监管机制,是确保这些专项资金使用合规、有效的重要保障。目前,我国涉农资金使用中存在着诸如投向不准、乱用滥用、损失浪费,特别是挪用、截留、套取等问题还比较突出,一个重要原因就是监管机制缺位:中央财政、省财政“鞭长莫及”,监管成本高;市县财政“人手不够、疏于监管”。近些年石林县财政局结合专项转移支付配套资金需要,将部分上级专项转移支付资金项目纳入财政评审,既减轻了县财政配套资金压力,又督促相关部门用好上级专项转移资金,效果比较显著。 

  (三)积极运用政府购买服务,增强基层财政部门监管能力。财政管理不能仅在资金监管上做文章,重点应放在保证项目管理与资金管理的统一、资金流与实物流的匹配。过去基层财政部门靠“养人办事”机制,已经不适应财政管理的新要求。全方位的财政监管,靠现有的财政干部队伍难以履行,靠“养人”既“养不了”,也“养不起”,因此必须转变思路,通过政府购买服务吸纳社会技术力量参与,提高财政管理的专业性、权威性、公正性。目前,石林县财政局评审科仅有两名正式人员,每年要评审上百个项目,评审额达10多亿元,靠的正是购买服务吸纳中介机构参与财政评审,提高了评审质量和效率。 

  此外,值得强调的是,云南省、昆明市、石林县财政评审部门加强评审人员和业务交流,共享评审专家、中介机构、信息技术等评审资源,上下协作联动,也为基层财政部门做好财政评审工作奠定了良好基础。 

 

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