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某污水治理二期工程绩效评价报告

一、项目概况

(一)项目审批立项情况

    该项目于1998年7月24日经某省计委计经投[1998]853号文《关于某市污水治理二期工程项目建议书的批复》批准立项;1999年9月20日经国家发展计划委员会计投[1999]1402号文《国家计委关于某市污水治理二期工程可行性研究报告的批复》同意工程可行性研究报告;2000年1月14日经某省计委设计文件批复[2000]8号文《关于某市污水治理二期工程污水处理厂初步设计的批复》批准初步设计,并明确该污水处理厂工程总投资51556万元,近期工程建设规模为日处理污水30万吨;2000年4月10日经某省计经委重点建设领导小组办公室批准同意开工。国家计委计外资确字[2000]081号文《关于鼓励发展的内外资项目确认书》批准了项目用汇额3000万美元、进口设备免关税;国家环保总局环函[1999]273号文《关于某省某市污水治理二期工程环境影响报告书的批复》。

(二)工程建设及进展情况

该污水处理厂位于该县马鞍镇新红旗闸,2000年4月10日开工建设、2000年底1组正式建成通水,2001年6月正式投入试运行,2001年底实现了系统的满负荷达标运行,使主要污染物COD削减率超过设计水平,达到设计水平的120%。

针对该污水处理厂工程面广、线长、点多的特点,该工程采取了分段招标的方式,把土建主体项目分为6个标段、安装项目分为2个标段、设备供货分5个总包商,业主单位派专人负责上述几大块工程,通过在工程建设过程中多个标段并进,加快了施工进度。

二、绩效评价程序

    整个绩效评价工作分为三个阶段进行,即:学习培训阶段;现场评价阶段;绩效评价报告行文上报阶段,根据本次绩效评价的实际情况,在绩效评价过程中我们实施了以下必要的绩效评价工作程序:

1、熟悉被绩效评价单位情况和项目概况。

2、制订绩效评价工作方案和计划;搜集评价所需的基础资料。

3、现场查看并进一步收集绩效评价所需资料。

4、根据财政部财办建[2003]113号文件的要求和财政有关绩效评价的资料,对被评价单位进行绩效评价。

5、小组内互相校核绩效评价工作底稿。

6、综合分析,征求专家及项目建设相关单位意见,形成评价结论,撰写绩效评价报告。

7、稽核人员现场校核绩效评价工作底稿、结论、报告。

8、出具绩效评价结论,与被绩效评价单位交换意见

9、绩效评价结论、报告报中心领导审核、审定;

10、出具正式绩效评价报告;

 

三、绩效评价内容和方法

(一)内容

    本次对该市污水治理二期工程进行绩效评价的主要内容包括:

1、项目决策过程评价:项目是否符合污水处理政策要求,确定的项目规模、标准是否符合社会经济可持续性发展需要,对项目建设的社会经济效益的预测是否客观实际。

2、项目合法性评价:项目建设是否符合国家财政政策、财务管理、会计核算、工程建设、经济合同等国家法律、法规的规定。

3、项目建设程序评价:项目立项、可行性研究、初步设计、概算调整等建设程序是否合规,项目建设是否符合项目法人制、招投标制、合同制和工程监理制的等基本建设管理制度的要求。

4、项目资金管理情况和投融资情况评价:建设资金构成、资金到位和使用情况;资金拨付、管理、使用是否符合国家基本建设财务会计制度和国债资金管理相关制度等国家有关规定;项目投融资结构是否合理,财政性资金对其他性质资金的拉动效益如何等。

5、项目需求满足程度和社会发展贡献评价:项目建成后是否按设计方案正常运行、是否达到设计能力,不能运行、不能达到设计能力或不能按设计能力发挥作用的原因分析;项目提供的准公共产品及服务是否符合和满足社会的需要,是否能够改善生产生活条件。项目建成过程中及建成后为社会提供或新增就业情况。

6、项目的环保评价:项目建成后对当地环境质量改善情况、对保护区域生态平衡影响、中水的回收利用情况以及对排污费的定价和征管的影响等情况;

7、项目财务效益评价:对项目的投入和产出进行测算,对项目的盈利能力、偿债能力等财务指标的评价。

8、项目建设成本评价:项目工程建设成本是否真实、合理,项目投资控制是否科学,项目工程造价指标水平等。

(二)方法

    本次绩效评价采用定性和定量相结合的方法进行,主要包括:成本-效益分析法、公众评判法、目标评价法、比较分析法等方法。

四、绩效评价结论与分析

(一)项目建设必要性、设计合理性、社会发展贡献、需求满足程度、资金管理情况、建设成本等评价和分析

1、符合当地社会和经济的可持续发展要求。

    该市、县原先实施的以污水点源治理、收集、截流、外排输送、集中处理等为主要内容的污水治理工程,仅能避免工业废水和生活污水直接排入内河河网造成污染,其实质上是污染的转移,不能从根本上降低污染程度,对曹娥江造成了污染且潜在的威胁日趋严重,该市污水治理二期工程建设投入运行产生了巨大的社会和经济效益。

2、目前尚不能满足当地污水实际排放需要。

    目前城市市区生活用水量30万吨/日,但由于该市纺织印染工业较为发达,工业用水大部分企业采取内河取水方式,城市现有污水排放量超过50万吨/日,就已建成的该市污水治理二期工程只能满足日处理污水30万吨,尚不能满足当地污水实际排放需要。

3、分布合理,设计经济合理,达到了环保要求;污水收、排管网健全、完善、联通;城区污水能得到有效收集;配套设施能按计划实施并能满足污水项目运转实际需要。

    综合上述情况可以看出该项目的布局与设计不仅在经济上合理,而且在技术上可行。

    该项目自投入试运行以来,运行情况稳定,出厂水质较好,在接受国家、省、市环保部门组织的历次抽检中,各项工艺指标均达到了设计要求。

4、在项目前期阶段,不存在虚报投资套取国债投资情况;项目建成后已全部达到可行性研究方案的规划,某些指标超过了设计要求。

5、项目建设成本分析

    从该市水处理发展有限公司上报竣工决算的资料看:该市污水治理二期工程总投资45851.0128万元(含甲供材料11066.52万元),其中:设备购置费15287.2195万元,占总投资的33.34%;建安工程费23795.988万元,占总投资的51.9%;其他基建费6767.8053万元,占总投资的14.76%。

(二)建成项目运行情况评价和分析

1、项目建成运行能力已达到设计能力。

    该项目2001年6月已全面投入试运行,通过半年的运行调试,于2001年底实现了系统的满负荷达标运行,日处理污水30万吨。

2、不存在项目建成后不能运行情况。

(三)建成项目的效益、环保等评价和分析

1、项目建成后有效改善了当地生活环境。

    该项目建成投入运行后,在很大程度上解决了城市用水紧张的矛盾,有效地保护和利用了有限的水资源,对城市的可持续发展产生了深远的战略意义;极大地改善了市区及周围的环境质量,使城市面貌焕然一新,进一步提高了城市品位,改善了人民的生活质量。

2、中水的回收利用情况,中水使用收费以及中水水价问题。

    由于当地水资源丰富,且污水处理厂与市区距离较远,中水利用目前尚无经济价值及市场需要,暂无中水回收利用。

3、污水处理费的定价和征管情况,分析污水处理费征收困难的原因。

    该水处理发展有限公司成功争取到了较为符合市场化运作发展方向的污水处理费收费政策,基本实现了污水处理的收费运作。

    该污水处理工程自2001年6月建成投入运行以来,克服了收费政策尚未建立的困难,主动承担了污水处理责任。为从根本上解决污水处理运行费用来源,水处理公司组建后就着手进行污水处理运营成本的核定。

    征收渠道方面,该市(县) 污水主要分为二大类,一类是生活污水,由自来水公司代收,缴到管网中心,另一类工业废水,由管网中心直接收取。然后,管网中心与污水理厂按成本权重分配。

    2002年6月,该省物价局出台了《关于该市污水处理费标准的批复》,该市污水处理费收费计价办法,目前实际到污水处理厂的污水处理费平均结算价格为0.92元/吨(COD1000)。根据目前实际运行情况,这一价格水平距离实际运行成本尚存在一定差距,给污水处理厂正常生产运行造成较大压力,但通过企业优化运行控制,积极探索节能降耗的有效途径,工程还是较好地发挥了其设计能力,达到了投资建设的目的。

4、设备的利用情况。

    在设备的选型上,对于国内技术成熟,技术含量相对不高的设备选用了国产,如吸刮泥机、格栅、潜污泵等,对技术要求高,在整个污水处理工艺中起关键性作用的设备选用了进口,如鼓风机选用了丹麦HV-TURBO,带压机选用了韩国裕泉,潜水搅拌器选用了瑞典ITT飞力,现场总线系统选用德国西门子,现场仪表选用了德国E+H。

     在上述设备中,国外的鼓风机、带压机、潜水搅拌器、西门子现场总线系统及流量计等设备在使用过程中,故障率低,运行可靠,利用效率高,发挥作用较为显著。但其价格较为昂贵,备品备件采购存在价格高,采购困难等缺点。相比之下,吸刮泥机、格栅、潜污泵等国产设备,其显著优点是价格便宜,备品备件采购容易。但其利用率相对国外设备而言较差,容易出现各类设备故障。

    该水处理发展有限公司作为运营方和主要投资方,对主要关键部位、技术含量高的国外设备和一般部位、技术含量低的国产设备选型的结合使用,体现了经济性、实用性,在确保设备稳定运行的同时,也带来了一定的成本效益。

(四)项目建设程序的评价及存在的主要问题

1、项目建设符合基本建设程序。不存在“三边”工程问题。该项目符合基本建设程序,具体见“项目概况中的项目审批立项情况”。不存在“三边”工程问题。

2、项目建设执行建设四项管理制度情况。该项目执行了项目法人责任制、招投标制、监理制和合同制。

3、存在的问题。部分工程项目没有进行招标投标。该项目土建招标时,建设单位要求各土建投标单位投标时,对各标附属工程质量、安全、进度及优惠进行承诺,建设单位将根据中标施工单位实际施工情况选择附属工程施工单位,各附属工程由各主体单位延续。氮磷投加间、进水提升泵房、鼓风机房、总降变电所、1#污泥回流泵房及辅房、2#污泥回流泵房、排水提升泵房及辅、折板絮凝池等部分工程项目没有进行招标投标。

    设计单位未招标,是由吉林化学工业公司设计院(甲级)进行设计的。违反了《中华人民共和国招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理……必须进行招标”,。

(五)基本建设财务会计制度和国债资金管理相关制度的执行情况的评价及存在的主要问题

1、搞概算外建设,挪用国债资金

    经查,该污水处理厂二期工程在批复概算外建设了接待中心和网球场。其中接待中心建安工程合同价101.0903万元,装潢工程合同价78.2967万元,实际已支付142万元;网球场合同价16.8万元,实际已支付工程款15.96万元。合计概算外工程已支付价款157.96万元(工程尚未办理竣工决算),挪用了国债资金。

2、部分项目投资超概

    经查建安投资中办公楼、化验室及倒班宿舍、食堂几项概算额合计为847.85万元,项目在实际建设和财务核算中混淆列项,并且在职工宿舍和食堂项目中增加了一项概算外工程—接待中心,实际已经完成投资1156.8203万元(含概算外接待中心支出142万元),超概算308.9703万元。

3、资本金主体错列 

    经查2002年2月4日经该市中兴会计师事务所有限公司审验出具的中兴会验[2002]26号验资报告,确认该公司实收资本为12727万元,其中该县环境保护发展有限公司作为股东出资7636.2万元,占出资额的60%,该市水务集团有限公司出资5090.8万元,占出资额的40%。

    经查注册资本股东出资额12727万元中有国债补助资金8040万元,市财政配套资金1000万元,县国有资产经营投资公司1500万元。不应列入验资报告中该县环境保护发展有限公司和该市水务集团有限公司的出资额中,应按投资主体不同分别作为国家资本及国有法人资本。

(五)投入试运行以来污水处理财务收支情况

    经查,该污水处理工程从2001年6月即开始调试运行,至2002年4月正式运行,2002年6月份开始收费,2002年3月份财务上才确认为经营期,进行经营期财务核算。在此期间发生负荷试车费支出2212.1248万元,没有污水处理费收费收入,直接加大了建设期成本。

五、综合效益评价和分析

(一)评价方法与主要参考依据

1、评价方法

    本项目经济评价遵从投入、产出相一致的原则,其财务评价是在国家财税制度和市场价格条件下,从企业财务角度分析并测算项目的费用和效益,考察项目的盈利能力、清偿能力。评价方法根据国家计委编制的《建设项目经济评价方法与参数》(第二版)。

    项目评价采用含税价格体系。

2、主要参考依据

    《关于印发经济评估方法的通知》(中国国际咨询公司咨经[1998]11号)、项目的《可行性研究报告》及《初步设计报告》、财务会计资料和其他相关资料。

3、成本

    原设计每吨水平均1.07元/吨。据实际生产情况预测的污水每吨平均成本1.52元/吨。

4、收入

    当污水量一定时,收费的高低取决于收费的多少。原设计污水处理收费(1000COD)为1.45元/吨;目前污水处理厂收费(1000COD)为0.92元/吨,2004年后逐步实行按浓度收费,平均提高0.2元,以后逐年上升。

8、税金及其他

(1)原设计及本次预测均不征收流转及附加。

(2)所得税均按33%征收。

(3)法定公积金及公益金均分别按10%及5%计提。

(4)折现率均按4%行业基准。

(5)银行贷款利率6.356%,分8年等额偿还,宽限期2年;国债贷款利率5.5%,11年等额偿还,4年宽限期;日元贷款利率0.75%,30年等额偿还,10年宽限期。

(三)财务评价

    从静态看,项目投资利润率为7.36%、投资利税率7.36%,项目在财务上可行。原设计借款能按要求偿还;从动态看,投资利润率1.0%,投资利税率1.5%,财务内部收益率3.36%,投资回收收期19.67年,银行贷款、国债转贷及日本协力银行贷款,均能按贷款条件偿还。说明按上述测算条件,该项目低于行业收益率4%,但高于居民存款利率。污水处理工程能保本运行。

(四)盈亏平衡分析

    盈亏平衡点是指某一时间段内销售收入与成本相等的平衡点。

1、当生产能力利用率为88%,即当产量26.4万吨/日时,盈亏达到平衡,但此时的产量已接近设计上限,项目效益风险很大。

2、就本项目而言,污水处理量及成本已相对已知,我们所要确定的是污水处理的价格,即保本价格。

    本工程在20年内总成本316003万元,总处理量197100万吨,平均保本价1.6元/吨。

(五)确保污水处理厂保本运营的有关建议

    综上所述,污水处理厂能否按市场方式运作,按浓度收取污水处理费,决定了污水处理厂能否生存与发展,决定了该市(县)的发展速度,因此

①建议国家加强法制教育、宣传力度,坚决做到谁污染,谁治理,谁排污,谁缴费;

②建议国家加强对污水处理行业监测技术、设备的科研投入,尽早研制出高浓度废水在线监测技术、设备;

③建议国家对以工业废水,特别是以印染厂废水为主的污水处理厂(从某种意义上讲是水资源生产厂),给予资源综合利用一类企业的交税政策待遇,所得税予以减免。

(六)国民经济评价

    该市是国务院首批公布的40个历史文化名城之一,九十年代以来,该市经济的快速发展和人民生活水平的提高,环绕该市老城区12.2公里长的环城河成了各种污水集中排放地之一,脏乱差现象非常严重。

    通过建设者二年多的努力,2001年7月,环城河综合整治工程全部完成,原先脏乱差的环城河变成了清澈的城河水,成为该市区一道崭新的亮丽风景线。并且经过整治带动沿线乃至整个绍兴房地产蓬勃发展,受益面积达到24平方公里左右,通过整治使环城河旁边新增开发面积4平方公里左右,整治前(1999年)房价每平方米1800元左右,现在沿环城河房价在每平方米3000元左右,而且早已没有现房可用于销售。

    环城河房价增值1200元/M2,参考类似地区房产自然增值约500元/M2,环河整治与污水处理厂建成促使增值约700元/ M2,按投资权重分成,污水处理对房价增值贡献约300/ M2,按受益面积2400万平方米中的30%即720万平方米可用于建房。据调查,每100 M2土地可建房约150 M2,因此,近几年受益房面积约1080 M2,受益收入可达324000万元,房地产行业目前投资利润率以10%计,污水处理厂产生社会效益约32400万元。

    该市污水治理工程的建成,对该市的经济建设,改善区域投资环境,提高经济运行质量,对该市印染工业的合理布局和持续发展具有十分重要的意义,更为重要的是,为纺织、印染、化工等该市支柱产业的跨越式发展构筑了新的发展平台。

    该市污水治理的建成,对改善该市水质,提高该市城市品位,改善人民生活质量有十分重要的意义,2001-2002年该市分别取得国家卫生城市和国家环境保护模范城市称号,都离不开污水治理工程在其中所起的作用,而今,该市现在又提出十年内实现创建国家生态城市的目标。

    该市污水治理工程的建成,扩大了环境容量,为该市工业经济的发展解决了瓶颈,许多印染、化工、医药项目落户就说明了这个问题,随着整个社会环境保护大环境的不断形成,环境保护市场化进程的加快,该市污水治理工程将为该市的建设发挥着更为重要的作用。

六、成功的市场运作机制

    该市在大规模治污工程建设与运营实践中,按照“投资社会化、治污集约化、运作市场化、管理企业化”的市场化运行机制,走出了一条污水治理市场化运作、产业化发展的新路子,即“政府组织、部门牵头、企业实施”的建设运行模式,将政府办事业转变为社会办企业,把污水治理作为一个新兴的环保产业来对待,既体现了环境保护的政府意图,基本促成了“谁污染,谁治理、谁付费”的环保政策的落实。

(一)投资社会化

    在该市污水处理二期工程建设过程中,突破以政府为投资主体的投资方式,面向国内外采取多种方式进行多渠道融资,向日本协力银行筹措协力基金3000万美元,向国家财政争取国债补助8040万元,国债转贷6000万元,地方配套资金5600万元,国内商业银行贷款13700万元,并由企业法人负责污水处理工程运行管理和债务偿还。多渠道社会化的融资确保了工程建设的资金需求,保证了工程的顺利实施。

(二)治污集约化

    污水治理是一项系统工程,分散单一的污染点源治理不仅投资大,而且不彻底,更易产生排污企业偷漏排现象,环保执法难度较大。为从根本上解决区域水污染的问题,该市进行污水集中处理设施建设,实现了污染源由简单转移向深层处理的跳跃式转变,提高了污水总量控制和监督管理环境的能力,使环境资源得到有效利用。

(三)运作市场化

    该市污水治理价格的制定遵循了“谁污染,谁付费”、“补偿成本,暂不盈利”的原则,实行废水分类和污染浓度相结合的收费计价办法。符合市场经济发展客观规律,充分考虑排污企业和社会承受能力,确保治污企业的正常运作和良性发展。

(四)管理企业化

    为进一步加强和规范对污水处理工程的运行管理,该市县两级政府按照现代企业制度要求,对污水收集和处理系统经营管理机制实行改革和创新,分别相继组建了该市排水管理有限公司和该市水处理发展有限公司,全面负责污水治理运行系统的经营管理。在运行管理上,坚持两手抓,一手抓生产,实现工程的长效稳定运行;一手抓管理,主要围绕“质量、效率、成本”三个方面对企业实行以人为本的管理,推动企业走“制度化、规范化、精细化、科学化”的管理之路,提升了企业的经营管理水平,也为企业更广泛地参与市场竞争打下了基础。

七、政策建议

1、建议严格执行《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国建筑法》,完善工程设计的招标程序等。

2、加强对项目资金的监督,严格控制资金能在概算所列范围合理使用,严防建设资金超概算。

3、尽快办理工程竣工决算和验收工作,为财务核算和资产管理提供完备的资产数据,对资产进行准确的核算和更安全的管理,同时也可减少资金的占用成本,提高资本的运营效率。

4、对于已在概算外使用的资金应根据具体情况如实上报原预算和初步设计审批部门进行调概或从经营项目中列支。

5、继续取得各级政府的支持,确保工程能在保本运营的前提下逐步实现微利,同时争取更多的相关政策扶持,从多渠道获得企业的整体赢利,为企业的持续发展提供动力。

6、建议根据当地的实际情况考虑中水回收利用的可行性及其经济与社会效益,确定是否对中水进行回收利用。

7、建议国家对全国污水处理行业尽快出台统一的管理办法和标准,制定相应的政策,指导理顺部门关系,发挥污水处理行业在国民经济中的作用,促进社会经济发展。

 

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