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开展定额标准体系研究 夯实预算管理基石

云南省财政厅投资评审中心

我省的项目支出预算定额标准工作起步于2008年,经过6年来的不懈努力,目前搭建了定额标准研发管理工作平台,形成了定额标准体系建设的总体思路,初步确立定额标准体系建设推进的管理机制,在此过程中我们既体会到了在项目支出预算管理中引入定额标准的好处,同时也深刻意识到这项工作是一项具有长期性和艰巨性的重要任务。

一、透明预算和合理测定预算成本是开展项目支出预算定额标准研究的基本动力

随着我国财税体制的持续改革,云南省财政预算管理制度逐步规范,预决算公开化水平和透明度日益提高,预算编审质量有所提升。但在当前全面深化改革的进程中,必须进一步改进预算管理,最大限度适应经济、社会的发展的需要。预算编制质量不高、预算执行偏离年初预算和项目合理成本、预决算公开化和透明度不能让人民群众完全满意,是预算管理中亟需完善和改进的重要方面。而缺乏定额标准,项目支出预算编制、审核、执行、监管无细化和量化依据,是上述问题不能解决的根本原因之一。

2008年,由于水利部门定额标准不明确、内容较粗,不能满足概预算审核工作需要,云南省财政厅财政投资评审中心与省水利厅协商启动《小型病险水库除险加固工程财政资金标准》研究,较早开始了将定额标准引入财政项目支出预算管理的工作。

2009年财政部建立中央本级项目支出定额标准体系的相关要求下发,在落实过程中,厅领导考虑定额标准的制订必须明确一个责任主体,而评审中心之前做了大量的预算定额标准相关研究工作,于是我省的定额标准都以“云财评审”的文件发布。

2012年,研究发布了《农村集体土地确权登记发证项目预算定额标准》、《中小河流治理工程财政资金标准》等4项专项标准,同时,由投资评审中心主导的定额标准研发逐步常态化。

2013年,在评审中心通过政府采购,完成对“省级财政项目支出预算定额标准研发管理平台”服务机构的选择,6家咨询企业中标入围,由投资评审中心具体管理,长期配合参加评审业务的造价咨询公司、会计师事务所,还包括专业职能事业单位等不同专业方向的各类机构承担定额标准研发任务,初步形成定额标准体系建设工作机制。

截至目前,云南省已先后发布11项项目支出预算定额标准,除了研究之初从行业专用标准入手取得的成果,去年以来在部门通用标准研究发布方面取得突破,《云南省省级部门公共证件单价预算定额标准》是首次发布的通用标准;《云南省省级机关办公用房维修改造和装修工程项目财政预算控制标准》已完成厅内审查和部门讨论,进入报省委、省政府转发的程序,目前在中办、国办征求省政府《党政机关办公用房建设标准时(征求意见稿)》时,我们便将已成稿的该标准作为相关意见上报供省领导参考;另有电子政务运行维护费等定额标准正在研发过程中。

取得以上成效后,我们开始筹划成体系地推进定额标准工作,在启动定额标准体系基础研究的同时,积极联系厅内相关处室,向厅领导汇报工作思路、工作方案。目前,关于定额标准体系建设的总体思路已获厅领导肯定,并得到厅内相关处室的认同,体系建设的总体规划编制工作已启动,定额标准将作为项目支出预算管理的一项基础性工作,常态化、制度化地介入到预算编审程序中。

二、定额标准在预算管理实践中应用的基本成效

定额标准研发是一项创新性工作,无先例可循,工作推进难度较大。从2008年以来一批成果已在我省预算管理实践中成功应用,主要取得以下成效。

(一)合理控制财政投资规模

我省较早推出的水利建设领域两项财政资金标准,《云南省小型病险水库除险加固工程财政资金标准》、《云南省中小河流治理工程财政资金标准》,应用于省级财政出资(配套)的相应项目审批后,起到了强化前期工作深度、事前有效控制工程投资、提高资金使用效益的实效。2011年至今,采用这两项标准审查的276个项目共审减投资8亿元,审减率达11.21%;有了定额标准作支撑,我省中小河流治理项目管理在全国绩效考核中连续两年优秀

(二)公平分配财政项目资金

2013年,为管理好20132017年实施的全省县级党校基础设施建设项目资金,我们编制发布了《云南省县级党校基础设施建设省级财政补助资金标准》,针对县级党校建设中省级财政资金年度盘子固定、省级补助与州县自筹相结合的特点,标准中设定项目建设规模、建设投资、建设内容控制的建议性指标,确立按项目实际需求兼顾地方党建工作实际、财力规模进行省级财政补助资金分配的方式。实施中,省财政厅分配补助资金体现了公平原则,并引导州县两级根据“标准”,从基层干部培训需要和本级财政负担能力出发科学合理配套资金。以该标准为准则的项目资金安排,得到省委组织部、省发改委和全省党校系统的高度评价。此标准已成为我省运用定额标准分配财政补助资金的一个成功案例,该种方法已着手运用到类似项目的资金分配工作当中。

(三)提升预算管理规范化水平

今年4月,研究历时2年的《云南省省级部门公共证件单价预算定额标准》正式发布。该标准涉及13个一级预算部门,给定96种公共证件预算编制单价,影响面较广,是我省首次发布的一项多部门通用项目支出预算定额标准。从发布后的反馈看,其影响面还将扩大到州市一级。该标准在研究过程中即受到相关部门的高度关注,部门主动配合,征求意见积极回应,对于合理调低的单价诚恳认可。在去年底我中心开展的我省全国地理国情普查项目经费预算评审中,评审组采用定额标准的方法,对测绘系统原有生产定额标准与普查测绘生产工作内容不对应、估价偏高等情况进行了修正,更有针对性、更细致地分析了普查测绘生产的费用标准,对近5亿元的项目支出科学评审,起到了改进评审方法、丰富评审手段、规范大型专业项目预算安排的效果。

三、项目支出预算定额标准是预算管理的基石

(一)定额标准在预算管理中的基础性支撑作用

用哪一种方式可以更科学、更客观、更系统地管好部门项目预算,促进部门执行好预算,便于财政部门监管好预算执行。在不断改进部门项目预算评审工作方法的同时,我们积极与经建、预算等处室合作,在项目预算管理中推行定额标准,几年下来,“定额标准能够科学合理安排财政资金、并在管理过程和监督环节等发挥引导和控制的作用”,这已成为各部门预算管理处的共识。

——定额标准是编制预算的基础。当前的项目支出预算编审体系中,部门编制预算可以直接使用或参考的定额标准十分匮乏,需要通过定额标准研究,进行项目分类、设定分项指标、量化支出标准,建立可参照或使用的预算编制技术依据,夯实部门编制预算的基础。

——定额标准是预算审核的准则。预算编审工作中,始终存在需求和财力可能的矛盾。针对预算单位的资金需求,财政部门尚未建立一套成熟的审查依据。定额标准将以公平、量化和公开的方式,为财政部门提供重要的审核依据,甄别不符合项目实际、超出财力允许范围的资金申请。

——定额标准是预算公开的技术支撑。预算公开是政府信息公开的重要内容,实现预算公开需要财政部门、预算单位各层面、多方位的共同努力,更需要以定额标准为基础,编制科学、合理的项目支出预算作为载体,供公众进行评判。

(二)定额标准体系建设应遵循“财政管理需求、部门行业标准、市场成本要素”三结合的基本原则。

——与财政管理需求相结合。密切关注财政管理的热点和难点问题,一方面选择部门经常性项目、多部门通用项目开展基础性研发;另一方面选择预算安排矛盾较大、日常监管不力的难点项目进行重点突破。

——与部门行业标准相结合。项目支出预算定额标准研究,必须充分吸收其他部门在行业管理中形成的合理标准,较快构建财政预算定额标准体系;对部门行业标准中不合理的内容进行修正,实现部门行业管理与财政预算管理的有机结合。

——与市场成本要素相结合。定额标准必须以“市”而定、因“市”而动,构建与市场价格水平相适应的项目支出预算定额标准研发和调整机制。

(三)注重方法研究,针对不同类型的项目采用不同的定额标准编制方法

随着定额标准体系建设的推进,适用于定额标准编制和修订的多种技术方法会逐渐被掌握、发展和固定。我们总结前期工作中采用的主要技术方法如下:

1. 成本要素分析法。项目支出基于若干成本要素,对各类项目中不同属性的成本要素进行分解,分门别类开展市场价格调查,分析其价格形成特点,找出定额标准分项指标,确定指标价格计算方法。

2. 支出行为关联法。预算单位实施项目时必须按照相应的规定发生支出,具体类型的成本要素,往往关联到特定的支出方式,例如招标、采购、津补贴发放或劳务支出等。对这些支出行为规范的研究,是定额标准体系建设中的主要技术方法内容。

3. 差别测定法。在对成本要素、支出行为进行系统探讨的基础上,可以针对不同类型定额标准,采取差别测定的编制方法。定额标准编制 “量”、“价”、“公平”等诸因素,最终将根据项目类型特点予以确定;同时,对不同地区的同一标准,也应根据实际进行差别测定。

四、我省下一阶段开展定额标准研究的重点

(一)以体系规划工作启动深化研究

为统筹推进我省定额标准体系建设工作,我们正在组织编制云南省项目支出预算定额标准体系建设规划。规划是明确定额标准体系建设总体目标,确立定额标准体系建设总体框架,找准定额标准研究工作方向的重要保障。体系规划工作已列入云南省厅深化云南财税改革“透明预算制度研究”课题中“探索建立云南省省本级预算项目支出定额标准体系”分课题内容。

(二)强化定额标准执行监督体系

1. 我们将积极促成云南省财政厅出台项目支出预算定额标准执行监督的约束性制度文件,加大定额标准应用的力度,增强各部门应用标准、反馈意见的自觉性和规范性。

2. 加强现有标准执行力度。从2014年起,云南省财政厅将单独编制《云南省财政项目支出预算定额标准汇编》,与《云南省省级部门预算编制指南》一同发放,作为省级部门预算编制工作的基础资料,并将每年所涉及的标准补充在省本级项目支出预算管理系统中,作为项目申报和审核的控制性条件。

(三)进一步改进定额标准体系研究的工作方法

1. 紧密联系实际,注重理论研究。定额标准体系研究工作,需要在中介咨询机构掌握大量基础数据和资料的现有平台上,积极引入科研机构、高校和行业专家的力量,在理论研究方面建立良好的合作关系。

2. 充分借鉴国内外的研究成果和方法。定额标准体系研究工作,需多方搜集国内外的研究成果和方法,特别对国外的先进研究方法和经验,要结合我省定额标准体系建设规划,予以最大程度的吸收和运用。

(四)进一步加强定额标准体系平台建设

1. 定额标准研发的平台保障。目前研发管理平台已采取服务采购的方式搭建并初步运行,接下来将进一步明确平台承担定额标准体系建设基础研究、工作协调、分类定额标准研发和具体修订工作的主体作用,拟尽快制订定额标准研发流程和研发管理办法,确保研发平台的规范高效运行。

2. 定额标准体系建设的组织管理保障。为做好项目支出预算定额标准体系建设,我中心积极倡导在厅内形成分工明确、协同推进的工作机制,由评审中心牵头负责,商相关处室采取定期会商、合作研发等措施,确保体系建设工作顺利开展。

3. 定额标准管理的信息化保障。我中心已将定额标准业务管理信息化建设纳入评审信息化建设的总体方案中,目前已按照工作计划,在研发流程、成果管理、基础数据管理、执行反馈意见等方面完成前期工作,系统软件研发上线后,将实现通过信息化和网络技术手段规范定额标准管理。

 

总之,项目支出预算定额标准研究工作,离不开对项目预算明细的分析,特别是多年历史数据的支撑,能为准确制定标准奠定坚实的基础,随着细化评审、跟踪评审工作的不断拓展,各类项目预算评审的工作底稿和评审结果,均是制定项目支出预算标准的重要数据资料来源。此外,从财政部门内部分析,预算管理处尽管掌握了一些项目支出的基础数据,但由于所联系部门的局限性,很难出台具有全局性的项目支出预算定额标准,而预算处虽然站在全局性的立场,但对项目支出的基础数据却进行技术性分析的力度不足。因此,以部门预算评审的数据作为支撑,结合各部门预算管理处的工作需要,做好项目支出预算定额标准研究工作,是评审中心服务预算改革大局、评审业务开拓创新的重要举措。

 

 

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