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开展项目技术经济指标体系构建的研究探索

浙江省财政项目预算审核中心

政府公共支出改革作为一项复杂而系统的财政改革,难点和重点在于建立公共财政支出预算管理机制,其实质内涵是要求细化编制以部门预算为基础的公共支出预算,健全支出预算编制与执行中的管理、监督和考核机制。目前,由于缺乏明确的责任机制和有效的监管手段,作为在财政支出中占相当比重的项目支出,其预算管理中仍然存在着预算约束软化、项目投资失控、资金运行效率低下等问题,一定程度上制约着财政职能的充分发挥。因此,为加强财政资金高效规范运作,减少资金闲置和浪费,避免大量低效和无效的投资,细化编制项目支出预算,建立科学化、规范化的财政支出项目技术经济指标势在必行。可以说,财政支出项目技术经济指标的建立不仅能够合理、准确地测定项目支出预算,避免项目支出预算编制、执行过程中的盲目性、随意性,而且为财政支出项目预算管理提供了参照依据和衡量尺度,对解决支出项目之间的苦乐不均以及资金不足与资金浪费并存的现象,实现财政资金的规范分配等都具有极其重要的意义。本次在分析构建项目技术经济指标体系的实践成效和存在问题的基础上,对构建项目技术经济指标体系的总体研究思路、原则和现实意义进行了的探索,建议仅供参考。

一、构建项目技术经济指标体系的成效与问题

为进一步深化部门预算改革,规范和加强省级部门项目支出预算管理,提高项目支出预算编制的科学性、合理性和准确性,开创省级财政项目支出预算管理的新路子,浙江省中心结合本省的实际经验认真分析研究后,本着“由易到难、由简到繁、摸索经验、逐步推行”的原则,于2003年着手布置,摸索建立起一套省级部门项目支出预算编审及技术经济参考指标体系。几年来,通过不断修整、完善和有效运用项目技术经济指标体系,我们在确定项目支出是否必要,支出结构是否合理,支出规模是否适度等方面取得了一定的成效,初步实现了财政支出项目预算管理规范化的目标。具体表现在以下几个方面:

(一)提高了资金使用的效率和资源配置效率。

随着我国财政管理体制改革的不断深入,财政支出管理改革被提上议事日程,虽然在预算编制、国库集中收付、政府采购等方面的改革取得了不小成绩,但财政资金的使用效益问题却始终没能得到有效的解决,日益扩大的支出规模与财政资金短缺二者之间的矛盾依旧未能消除。财政支出项目技术经济指标体系的建立,不仅可以降低工作成本,体现经济、效益观念,而且在一定程度上减轻了项目支出预算细化编制的困难和盲目,对提高财政决策水平,杜绝不合理支出,提高财政资金使用效益,形成从预算分配、预算执行到效益评价的完整管理体系,进而改进政府对资源的配置水平都具有极其重要的意义。

(二)提高了财政支出项目预算安排的透明度和合理性。

通过建立财政支出项目技术经济指标体系,不仅为财政部门科学合理地安排财政支出项目预算提供了真实可靠的依据,而且有效地减少财政资金的损失浪费,从源头上节约财政资金,避免了项目支出预算编制、执行过程中的盲目性和随意性,进而强化了财政支出管理和财政监督职能,保证了资源优化配置,实现可持续发展。财政支出项目技术经济指标体系的建立,可促进申请项目资金单位按照项目管理的程序认真编制项目预算,改变过去存在的高估冒算、虚报预算等现象,逐步使项目单位随意、盲目申报资金的做法得到了有效控制,弥补了财政预算管理部门缺乏专业审核手段所带来的难以令人信服的缺陷,提高了财政支出项目预算的透明度,减少不必要的失误和风险,为科学决策、快速决策提供依据。

(三)为有效建立财政支出项目绩效评价体系奠定基础。

从现实情况的分析来看,财政支出应存在一个系统的管理链,即预算安排预算审核预算执行结果评价。在这个管理链中,预算审核与执行结果绩效评价相对薄弱,造成财政管理上只管拨款,不问效果,部门和单位只管要钱,不讲求效益的状况。部门和单位用钱缺乏约束机制,拨款和用钱之间存在一个富有想象力的空间,漏洞的产生也就不言自明。项目技术经济指标体系与绩效评价体系的建立从根本上说就是要在预算审核与执行结果绩效评价阶段创建支出管理上的约束机制。如果说建立项目技术经济指标体系是财政支出的控制源头,则绩效评价就是财政支出的控制终点。源头的控制可以解决支出效果问题,约束支出膨胀,终点的控制可以为源头控制提供丰富而有效的信息,形成支出管理上的完整信息链,为公共财政框架的建立打下了良好的基础。从财政支出项目绩效评价的载体来看,无论是项目绩效评价、部门绩效评价、行业绩效评价和预算绩效评价以及涉及财政支出的其他类别的绩效评价,都脱离不了“资金”和“项目”的关系,绝大多数都必须围绕相关的项目而进行,而要建立一个内容复杂、条件具体、难度很大的财政支出项目绩效评价体系,没有牢靠的基础支撑是难以实现的。财政支出项目技术经济指标体系的建立,可以作为构建绩效评价指标模型和框架的重要基础,项目绩效评价可对照原定的主要技术指标,检查项目实际的情况和变化,分析实际发生改变的原因,是开创财政支出项目绩效评价路子的新突破口。

虽然我们在构建和实施项目技术经济指标体系方面取得了一定成效,但由于各方面对建立项目技术经济指标体系所带来的作用认识还不尽一致,加之指标体系的实际可操作性和实用性还不够完善,因此,运用项目技术经济指标实现项目支出预算管理的规范化还面临许多困难和矛盾。

(一)项目技术经济指标体系的建立尚存在一定的滞后性

项目技术经济指标体系是指用科学、规范的方法建立起来的、统一的评判标准,通过其对财政支出行为过程及其效果进行客观、公正的衡量比较和综合评判,来判断项目是否可以列入预算或列入预算所需安排的资金额度。在构建项目技术经济指标体系试点工作过程中,我们充分体会和认识到,由于构建工作所需的专业水平和技术要求都很高,操作实施难度较大,加上构建工作所涉及的指标种类繁多,内容复杂,及时个别指标存有共性的方面,但在许多方面和具体环节尚却无法统一标准。因此,当指标环境或者项目内容发生实质性变化后,一些指标可能逐渐无法真实反映客观水平或者变得不合时宜,形成了事实上的滞后性,而这种滞后性已无法为项目支出预算编审的准确性提供保障,必须随时根据相关依据进行相应调整,才能有效解决指标的滞后性,保证指标能动态地反映项目的实际情况。

(二)有关各方实际利用项目技术经济指标体系编制项目支出预算的比例较低

目前,财政投资项目普遍存在前期工作不到位,随意扩大建设规模和提高建设标准等问题,造成投资难以控制,且不断突破原来批准规模,很多项目建成后的情况与批复的可行性研究报告出入很大,有的甚至是面目全非,看不出项目原来的样子。这种情况产生的严重后果就是:1、影响了政府在群众中的形象;2、给财政部门筹措资金造成了困难;3、容易滋生腐败问题。原因一是财政部门在安排项目支出预算时,主要追求项目相对确切的投资额,多数时候也只是凭着以往的经验和感觉安排,很少运用项目技术经济指标体系对项目所需要的投入,特别是将各类技术经济指标和数据资料同预期的各类指标和数据进行对比分析,在一定程度上必然存在着项目资金投入是否必要,预算安排是否合理,预期目标是否能够实现的问题,也即效益不高问题;原因二是部门对运用项目技术经济指标细化编制项目支出预算的认识还没到位,加上项目技术经济指标标准复杂,单位数量较多,工作量大,各部门仍以“分蛋糕”的心态看待预算资金分配,很少利用项目技术经济指标编制出详细的项目支出预算。因此,倘若项目支出预算资金安排过高,则浪费了宝贵的财政资源,又容易产生负面效应;而一旦安排过低,则很难保证资金效应的发挥,达不到预期目标,甚至造成更大的浪费。

(三)未能充分发挥财政评审机构在项目技术经济指标体系建设中的作用

建立财政支出项目技术经济指标体系是一项复杂程度较高的系统工程,涉及面广、工作量大、技术性强、专业化高,要求财政部门收集汇总大量的科学、规范的技术数据,仅靠以宏观管理为主的财政行政机关来具体实施是不可能也是不现实的,这就需要一个专业性强、政策性强、具备一定人才技术优势的机构来履行这一职能,而作为专门从事财政项目评审工作的财政评审机构就是实施此项职能的最佳人选。评审机构可根据财政部门的要求,通过项目监管关口前移,有计划地系统安排不同类型项目的评审工作,充分利用历年的评价结果、资料、信息开展新指标的确定工作,确保指标的规范性、合理性和标准的统一性、可比性,使投资控制更加科学、及时和有效。但由于财政评审机构受其自身职能限制,无法对项目建设实施部门和单位制定下达具有权威性和约束力的规范制度,因而各部门在拟定预算时,可能因为技术性原因或者基于业绩、利益等主观性因素的考虑,采用与实际内容不符的相关指标,故意甩项、漏项,造成预算编制不详实不具体,使评审机构无法真正掌握项目技术经济指标的实际发生值,无法充分发挥出其在项目技术经济指标体系建设中的技术支撑作用。

二、构建财政支出项目技术经济指标的总体思路和原则

进行财政支出项目技术经济指标研究工作,其根本目的在于提高财政项目支出的最终效果。换言之,就是要尽可能高水平地发挥有限财政资金的经济和社会效益。由于公共财政支出项目的内容、要求、目的、使用范围等不同,因而,在评价具体的支出项目时,要将这些标准进行明确化和具体化。一是要认真领会、贯彻党和政府有关方针、政策、法规,并将其作为确定评价公共财政支出项目技术经济指标的依据;二是要使技术经济指标具有可比性,易于操作,以便依照所确定的标准,对财政支出项目进行横向和纵向的比较;三是指标的标准要根据情况及时调整,对不适用的制度和标准及时进行修订和完善,保证指标符合实际。

 确定了项目技术经济指标的研究思路后,不仅能使研究工作有条不紊的进行,而且使财政支出项目得到客观、全面地评价。为此,在构建财政支出项目技术经济指标体系的过程中,还应当遵循以下相关原则:

一是要突出财政政策的原则。项目技术经济指标的设定既要关注项目的一般特征,更要突出财政支出管理的特征。要能够将财政资金的分配和使用挂起钩来,才能促使主管部门和项目单位增强效率效益观念,从根本上改变长期以来存在的“重分配轻管理”与“重支出轻效益”的问题,使财政支出项目管理的重心从注重资金投入管理转向注重支出效果管理,从传统管理模式跨入科学管理模式,确实提高财政支出效益的科学管理水平。因此,建立科学完整的符合项目特性的并适应财政管理要求的指标体系,首先应突出对财政支出政策本身的把握程度。

二要体现指标系统全面稳定的原则。从空间上的完整性分析,财政支出项目的多样性和复杂性决定了其指标模型必须是一个相对开放的系统,这样一个系统可以划分为彼此相互联系的若干评价维度,而每个维度由若干相互联系或相互补充的基本指标构成,每个基本指标又由若干指标要素及辅助指标构成。这种由多层次指标构成的指标模型形成一个相对完善的系统,并以此来对财政支出项目的多层次、多目标、多结果的信息进行深入的映射衡量。再从时间上的完整性分析,保持指标的相对稳定可以有两个作用:第一,比较参照作用。缺乏比较基准的数字资料是没有任何意义的,只有与过去的指标结果加以比较,才能测定出项目支出预算安排的多少;第二,预测警示作用。当积累了足够数量的时间序列指标数据后,对其进行线形排列,可以得到某些指标的演化趋势图表,对其进行分析就可以得到具有一定可信度的趋势预测,进而可撤换部分失效的指标。

三是要本着循序渐进的原则。项目技术经济指标的设定是一个复杂的系统工程,项目涉及不同的专业领域,项目建设所在地域不同,投资渠道及资金构成不同,在这种情况下指望一次构建的指标体系能够适用所有的项目是不可能的,必须按计划,分阶段分步骤逐步推进实施。

四是要采取操作简便适用宽广的原则。为保证指标的有效性和科学性,在每个指标设定前均需经过大量的模型计算。然而,一旦指标模型确立以后,日常的使用要求尽量简便。因为复杂的计算过程不但出错率高,还因为将耗费大量工作而得不到使用者的接受而被弃用。所以,在指标设定之初就应充分考虑它在实际操作中的方便程度;另外,还要特别主要指标的适用性问题,应充分考虑可能出现的种种情况,尽量使制定出来的指标可以适用于更多的项目。

三、构建财政支出项目技术经济指标体系的现实意义

合理的建立财政支出项目技术经济指标体系,对细化预算编制,加强财政资金使用效益的监督,实现财政支出项目管理的科学化和规范化具有特别重要的意义。

(一)项目技术经济指标体系为各部门财政支出项目提供预算编制参考依据。随着财政预算管理改革的不断推进和深入进行,财政预算编制正逐步实现从功能预算向部门预算的转变。深化部门预算改革,细化预算编制,保证预算编制的统一性和预算执行的严肃性,已成为当前支出预算改革面临的重要工作。当前,部门预算改革尚处于起步阶段,制度体系尚需完善,作为部门预算的一个重要组成部分——项目支出预算,仍然是部门支出预算的难点。通过建立以财政支出项目技术经济指标体系为核心的编制制度,将有利于强化部门项目支出预算编制的约束力,较大程度地发挥部门预算改革在规范财政资金使用和管理、促进提高财政资金使用效益方面的成效。

(二)项目技术经济指标体系为财政部门提供预算支出标准依据。由于缺乏有效的监管手段,财政项目支出管理中普遍存在预算约束软化、项目投资失控、资金运行效率低下等问题,制约着财政预算职能的充分发挥。为此,建立一套客观、准确、公正衡量项目支出标准体系尤显重要。通过建立财政项目技术经济指标体系,可以对财政项目支出的科学性、支出水平等方面进行综合评判,促进申请项目资金单位按照项目管理的程序认真编制项目预算,改变过去存在的高估冒算、虚报预算等现象,逐步使项目单位随意、盲目申报资金的做法得到了有效遏制。一方面可以促进提高财政资金投入的综合效益,另一方面将有助于建立起财政项目支出的自我约束和调整机制,减少并防止无效支出、盲目支出等行为的发生,并最终实现财政项目支出决策水平的整体提高。

(三)项目技术经济指标体系为财政审核部门提供预算审核依据。通过建立财政支出项目技术经济指标体系,科学运用财政评审队伍和项目评审成果,对财政性支出的项目进行审核,既为财政支出项目预算管理提供了参照依据和衡量尺度,也为加强财政资金高效规范运作,减少资金闲置和浪费,避免大量低效和无效的投资提供了重要的监督手段。可以说,财政支出项目技术经济指标体系的建立,对财政支出项目系统、客观的分析,确定项目支出是否必要,支出结构是否合理,支出规模是否适度,支出使用是否高效,实现财政资金的规范分配等都具有极其重要的意义。

四、关于项目技术经济指标研究工作进展情况

提高财政资金使用的有效性和财政资源的配置效率等支出问题已成为财政支出管理改革的当务之急。浙江省财政厅领导和财政职能部门对建立财政支出项目技术经济指标体系十分重视,有关领导还专门做出了一系列的指示和批示。为保证此项工作的有效进行,从2003年初起,我中心组织专门力量开展了一些探索性工作。为使大家对此项工作现状有进一步的了解,下面就我中心财政支出项目技术经济指标体系研究工作的开展情况做一简单介绍,供参考。

(一)   收集整理相关资料,初步建立财政支出项目技术经济指标体系。为提高预算管理水平,强化财政支出预算管理的职能,确保项目支出预算的编制核定和执行更加客观真实,我中心在认真总结近几年来财政投资项目评审工作实践的基础上,通过收集几百个已评审项目的原始资料,进行加工、整理和分析,本着科学和实事求是的原则,依据国家财政预算、财务和工程建设有关法律、法规及规章制度的规定,2003年分析测算出房屋建筑类和水利水电类项目支出预算的有关技术经济参考指标。2007年,配合厅预算处完成了办公用房装修及改造费用标准制订工作;配合厅经建处完成了我省农村公路日常养护费用开支标准测算工作。2008年,牵头组织制定省级机关物业管理费开支标准制订工作。2009年,牵头组织制定省级财政投资项目代建管理费开支标准制订工作。2010年再次修订完善《省级财政投资项目代建管理费开支标准》,2011年完成了《行政事业单位办公用房建设费用》和《粮食储备库项目建设费用》指标制订工作,2012年完成了《办公用房装修及改造费用标准》制订工作,2013年完成了《教育用房项目费用指标》、《保障用房项目费用指标》、《市政道路项目费用指标》和《市政桥梁项目费用指标》。这些支出标准的制定进一步完善了支出标准体系,促进了预算支出的标准化,提高了预算管理的科学性、公平性。

(二)开展试点项目审核工作, 实践检验财政支出项目技术经济指标体系。目前我中心建立的财政支出项目技术经济指标体系尚处于探索起步阶段,需要各方面共同努力和艰苦探索,这样才能在不断积累经验的基础上,最终形成一套比较成熟的、科学的评价考核机制和指标体系。为此,我中心根据省级部门预算编制工作的部署和要求,积极开拓,大胆创新,通过开展试点项目审核工作,为财政部门科学、准确地审核部门预算项目提供了可靠的技术保障,为安排或调整项目支出预算提供了专业技术依据,使指标体系得到了具体运用,取得了阶段性的成果,为下一步扩大技术经济指标的覆盖范围,提高项目支出预算审核及技术经济参考指标的质量和水平积累了宝贵的实践经验。

(三)结合财政审核工作的发展要求,不断完善财政支出项目技术经济指标体系。根据财政支出项目审核的具体情况,我中心将围绕以下三方面来完善财政支出项目技术经济指标体系:一是动态调整项目技术经济参考指标。必须根据新的计价办法进行适时修改调整,才能有效的解决技术经济参考指标的滞后性,使技术经济指标能够动态地反映项目实际造价。二是全面完善项目支出预算审核内容。根据省级部门项目支出预算审核的需要,我中心在认真总结项目支出预算审核经验和问题的同时,将对《省级部门项目支出预算审核及有关技术经济参考指标》中未明确或需要进一步明确的内容提出补充说明,研究和制定与项目支出预算审核相适应的审核办法,全面完善项目支出预算审核内容。三是适时增加项目支出预算审核案例。为使省级各部门能更好地利用《指标》做好本部门项目支出预算编制工作,我中心将在《指标》基础上增加项目支出预算编制与审核案例,将理论研究与实践应用紧密结合起来,使《指标》在省级各部门实际运用过程中更具有可操作性和实用性,进一步推动省级部门项目支出预算编审工作的开展。

此外,在研究过程中得到了省级有关部门和专家的大力支持和帮助,对于拓宽我们的工作思路,补充和完善各类项目技术经济参考指标起到了积极的作用。

五、关于项目技术经济指标研究的下一步工作思路

为进一步深化部门预算改革,规范和加强省级各部门项目支出预算管理,提高财政资金使用效益,减少项目支出预算挤占问题,建立一个科学的评价考核机制和指标体系,今后指标研究工作的重点应围绕以下几个方面展开:

一是加快财政支出项目技术经济指标体系的研究步伐,选定不同行业、不同类型的财政支出项目,作为建立指标体系的初始数据源,争取建立各类财政支出项目技术经济指标体系,逐步形成一套科学、全面、完善的项目技术经济指标体系系统,为财政支出项目的快速决策服务;

二是结合审核工作的开展,选取若干大中型财政支出项目进行试点,充分吸收各部门、各行业数据收集、处理、分析和利用的经验,在促进提高财政资金使用效益的同时,检验完善审核工作方法和指标体系;

三是逐步扩大指标数据信息收集范围,研究指标数据采集方法,利用先进的信息处理技术,确保指标数据信息采集的有效收集、处理和分析,进一步改进和完善指标标准值的测算工作,形成功能强大的项目数据信息库,为今后开展项目绩效评价提供强大的技术支持;

四是加强与有关职能部门的协调,宣传开展财政支出项目技术经济指标评价体系构建工作的重要性和必要性,让更多的部门和同志了解此项工作内涵,达成共识,为今后工作的深入开展奠定坚实基础。

 

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