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积极创新实践 促评审工作规范健康发展

山西省财政厅投资评审中心

2013年,山西省财政厅投资评审中心认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,践行群众路线教育实践活动,以增加工作热情、工作劲头、工作力度为出发点,把财政投资评审工作与山西省转型跨越发展大局紧密结合,主动作为,克服困难,改革创新,确保政府投资建设项目发挥最大效益。  

一、两套指标体系建设,助推评审良好运行

(一)信息化指标体系建设。

信息化项目建设是指部门或单位为了更好地履行职能、提高行政办公效率、提升管理水平而进行的一系列软硬件系统的开发、搭建、推广、应用与维护升级等工作。近年来,随着经济的飞速发展和科技的不断进步,各部门信息化建设的需求不断增加,财政用于信息化建设项目的支出比重越来越大,如何加强信息化建设项目经费预算的评审,是财政评审工作面临的一个重要课题。

1、目前我省省级信息化建设项目呈现以下特点:

1)范围广泛。项目单位涵盖省直各部门,包括省监察厅、省地税局、省审计厅、省环保厅、省人力资源和社会保障厅、省卫生厅、省政法委和省民政厅等部门,几乎所有省本级部门预算单位均实施过信息化项目。

2)内容各异。既有单纯的硬件购置、办公自动化建设和软件开发;还有覆盖省、市、县三级的业务系统开发和构建;再有就是对现有系统的升级改造和完善。

3)资金来源单一。在所有审核的项目中,所需资金全部申请由财政专项经费给予解决。通过评审,可以从源头上控制项目预算和节约财政资金。

2、信息化建设项目存在的主要问题

随着各部门加大信息化建设投入力度,在信息化建设的过程中,在方案设计、预算编制等方面不同程度存在一些问题。通过评审发现:

一是设计方案过粗,盲目追求“一步到位”。 一方面是个别项目在上报预算时,没有系统的建设方案及分项明细,不能提供出详细的系统功能需求,给评审造成很大的困难,评审人员只能通过评审经验进行评审。另一方面是贪大求全,盲目追求一步到位,只求高配置,希望一次性建设起涵盖一切功能的信息系统,进行巨额投资的同时忽略满足项目的实际需求,形成浪费。还有就是忽视信息的搜集、整理和利用,使系统成为了没有信息运行的摆设——“裸网”。

二是缺乏统筹安排。有些部门每年都在申报项目,而内容又各不相同,很容易造成财政资金的浪费,最终形成的成果也各不相关,系统关联性差。对于一些分期实施的项目,第一期完成后由于种种原因发生停滞,直接影响了项目的完整性和系统功能的发挥。

三是个别上级部门指定产品的规格型号及供货企业,因部分行业垄断性较强,特别是软件开发类产品,提供此类行业软硬件的企业屈指可数,部分产品在全国范围内针对此行业软件开发的公司仅有一至两家,造成垄断。比如省直某部门在建设“信访处理系统”项目时,系统建设所需的软件和硬件由中央相关部门指定产品型号和品牌,在评审时,无法对指定的产品进行审定。

四是软件开发不确定因素大。随着各部门信息化建设的加速进行,已搭建起硬件平台的部门急需进行部门适用软件的开发。软件开发是一项非常复杂的工程,不仅包含需求分析、设计、开发、测试、实施、维护等完整的过程,还涉及到开发工具、开发人员、地域和行业差别、风险等众多因素,不同因素对评审产生的影响不尽相同。就2013年而言,山西省级信息化建设项目呈爆发式增长态势。截至1231日,省中心共评审信息化建设项目28个,送审资金12.56亿元,审定资金9.82亿元,审减不合理资金2.74亿元,审减率达到21.82%

五是部门在进行系统架构时往往自行开发一些应用系统,在实际操作中不利用现有的商品化软件进行二次开发,导致软件开发费用偏高,造成资源浪费。部门之间相互独立,没有统一的技术规范和标准体系,选用的软硬件平台也不同,信息资源共享无法实现或是实现困难,形成信息“孤岛”。重建设、轻应用,重硬件、轻软件,重投入、轻维护的现象大量存在,导致投资浪费的现象屡屡发生。

针对以上存在的问题及信息化建设项目的多样性和复杂性,为此制定信息化项目评审指标体系,可以降低评审结论的争议性,在评审时做到有据可依。

3、信息化指标体系制定的目的和原则

1)指标体系制定的目的

一是有利于信息化建设项目财政投资评审规范化。

作为财政投资评审中的重要手段之一,它能促进信息化建设项目评审保持公开、公正、公平。

二是有利于提高信息化建设项目建设水平。

把信息化建设项目财政投资评审工作落到实处,使评审部门不断提高技术服务水平,促使信息系统工程评审质量的提高。

三是有利于财政性资金的监管。

明确评审的服务目标、要求、程度,为实现财政资金监管提供了有利的保证。

2)指标体系制定的原则

一是指标以信息系统建设项目的社会平均成本及相应的税费和合理利润为基础。

二是指标充分考虑目前信息化建设项目市场运行状况。

三是指标借鉴了建设等行业的费用标准,并考虑了信息化建设项目的特点(技术密集、可视性差、设计独立性、变更性、复制成本低、投资规模小等)。

4、信息化指标体系介绍

1)综合分类:

阶段划分:工程前期咨询服务阶段(含招投标阶段);设计、实施、验收阶段;维护阶段。

工程性质:软件工程;信息应用系统工程;信息网络系统工程;其他工程(如以计算机网络、监控为中心的建筑智能化工程)

2)费用构成

 项目建设总费用:建筑工程费、硬件设备购置费、软件购置研发费、系统集成费等费用;其他费用包括建设单位管理费、服务咨询费、工程监理费、招投标费、培训费、运行维护费等费用。

5、信息化评审指标体系的应用

1)该标准应用后,设立了结构化、全方位的评审要素,规范和明确了信息化项目建设的费用构成,从各个层面对信息化项目进行投资评审。

如在评审某信息化建设项目时,由于项目单位所报送的资料零乱复杂,如软件开发中包括管理人员的协助费用,基础配套设施中的零星维护费用等一系列不定性的费用,面对这样的情况,我们根据指标体系,按照指标体系的构成,将其分类甄别,将办公费用、人员管理费用不属于信息化建设项目范畴的费用逐一剔除,仅此项就审减了总投资的20%

2)对于软件开发工作量的核定,采用计算功能点的方式方法,减少了频繁进行工作量核实的环节,提高了评审效率。

信息化建设项目中的软件开发工程量的确认,历来是一个评审难点。评审中为了准确核实工程量,曾经对于某项工程的源代码进行一条条的核实,费时费力不说,再加之由于软件开发人员的差异性,对于评审结论,对方持严重的反对态度,给评审工作带来一定的负面影响。在采用指标体系中功能点计算方法后,将软件的构成细分为一个个功能点,明确了单个功能点的构成费用,评审效率得到了提高,评审结论更加科学、合理。

(二)办公室维修改造指标体系建设。

随着近年来办公室装修改造业务的增多,对项目评审中提出了更高的要求,同时在评审时也有一些难点问题:

1、装修材料档次不一、材料价格难以认定:

因装饰市场材料品种繁多,价格受市场调控变化较大,同一品种材料因品牌不同、材质不同价格差异也很大,如进口石材和国产石材的价格差异有的在50%以上,常用作基层板的18mm木工板价格从26.75/m248.49/m2都有,所以装饰材料的价格认定是项目评审的一大难点,为此我们需经常进行市场调查,及时掌握价格信息,对主要装饰材料的品牌、规格、价格进行逐一了解,以保证装饰材料价格经济合理,质量满足使用及环保要求。

2、人工单价差额较大:

2007年开始,人工费出现大幅度提高的现象,好多地方出现用工荒,特别在农忙季节,技术工人更是难以满足日益增涨的装饰工程的需求量。山西省建设厅在2013年以晋建标字晋建标字(201371号和2014年以晋建标字晋建标字(201489号对建设工程计价依据中人工单价进行调整。在文件第二条中规定“人工单价调整后,仍不能满足实际工程需要的,发承包双方可以在合同中约定调整”。但文件中并没有规定人工费调整的上限值,所以建设单位与施工单位签订合同时据此规定对人工单价进行调整有的范围从80/工日到150/工日不等,价格差异较大。

3、木材面油漆、木材面防火漆、墙面及顶棚乳胶漆和腻子涂刷遍数,墙面和地面找平层厚度不统一。

针对以上问题中心特别制定出台了一套《办公室装修改造标准》,结合《党政机关办公室公用房建设标准》(计投资[1999]2250号)的相关规定,在实现总价控制的基础上,按不同级别分档次统一装修材料,统一人工单价。该指标体系做如下统一规定:

1)在对装饰市场进行多次调研的基础上,本指标体系分不同办公级别对装修改造常用材料价格实行最高限价。

22011新定额和计价依据出台后,定额装饰人工单价为85/工日,安装人工单价为77/工日,并规定“如在旧基层面上施工,可由建设单位与施工单位在增加人工15%的幅度内协商确定”。

3)根据《建筑装饰工程施工及验收规范》及《消防工程施工及验收规范》,木材面油漆规定为清漆5遍、色漆3遍;木材面防火漆3遍;内墙面及顶棚规定为腻子2遍,乳胶漆3遍,外墙面涂料规定为腻子2遍,涂料2遍;墙面和地面找平层厚度根据面层不同分别规定不同厚度。

4)办公装修改造原则:

办公用房的装修遵循简洁大方、经济适用原则,并满足环保节能要求, 外门窗宜采用密封和保温、隔热性能好的材料, 所有灯具均采用节能灯具。

中心制定标准时从最基础、最能见成效的工作着手,边推行,边制定,边实施,使此类项目的评审更加标准化、规范化、专业化。有效地推动评审工作的发展,也为今后评审思路的整合提供了方向性指引。

该标准实施后大大简化了办公装修改造工程预算审核程序,减少了频繁进行材料市场询价的环节及交换意见时材料价格的争议,提高了评审效率。建设单位因为预算中核定了材料的上限,在实际采购材料时也会本着节约原则量力而行,不会突破预算价格去选用高档材料,从而较以前降低了工程造价,节约了财政资金。

因装饰市场发展迅速、变化频繁,新材料新工艺不断出现,该标准需在定期市场调研的基础上结合市场变化情况,定期进行补充和修订,否则将不符合工程实际,也不能满足评审工作的需要。

二、全面实现信息化平台

(一)项目背景:

2012年开始中心与广联达软件股份有限公司合作进行信息化系统建设,中心希望借助信息技术的优势,率先在全国财政评审系统实现财政投资评审项目从概算管理、预算管理、结算管理、决算管理、绩效管理的规范化、流程化、科学化、精细化,为全国财政评审事业发展探索出新的方向、新路径。

系统目标实现山西省财政投资评审项目管理包括工程预算、一般预算、信息工程、工程结算、工程决算、专项核查等项目的规范化、科学化、流程化、信息化管理;信息系统同时实现与评审项目相关的日常办公自动化管理。

(二)建设理念:

评审管理信息化建设不仅仅在于信息系统建立,为确保系统的有效、平稳运行,不仅需要在技术上整合现有业务流程,同时还需要全面响应现有法律、法规和政策的相应条款。此外系统自身也将是一个系统化、周期长的建设活动,它也必须能够持续不断优化和重构,其设计遵循以下基本理念:

1、始终保持实现信息技术与业务深度融合

通过系统的建设可以加快评审管理的职能统一协调和调配,对规则流程、业务深度、各方权责、安全保障等予以规范,实现统一规划。

1)系统提供标准化评审

系统可以加快制定统一的管理、业务和技术标准,推进标准化、规范化、流程化评审。包括建设工程专业分类标准、流程操作标准、安全认证标准等,为各专业、各参与方间的信息互通创造基础条件。

2)系统实现资源共享化

通过系统可以实现信息及资料共享机制。完善信息发布体系,通过信息的公开、公平、公正的发布通道实现政府服务导向的工作理念。

3)系统支撑服务多样化

通过系统的建设可以延伸财政服务领域,提高服务水平,加强财政性投资项目相关信息统计分析与发布利用工作。探索建立财政性投资项目市场监测与预警机制,定期向社会发布重点行业、重点投资执行情况;加大信息公开范围,做到行政监管透明化,主动接受社会监督。

4)系统实现监管一体化

系统的建设必将引用最先进的信息技术,为创新财政投资监管机制,实现不同监管环节的联网互通,研究建立以项目为中心,以网络为平台,覆盖立项审批、项目设计、招标、合同签订与执行、工程付款、竣工决算、事后绩效评价的全方位、一体化的现代化监管体系。

2、系统的建设要抓住重点、持续优化

财政性投资项目评审是财政工作中极为重要的信息化工程之一,财政信息化建设相辅相成、齐头并进,正如改革是一个循序渐进的过程一样,与之相配套的信息化建设也是一个逐渐深入的过程,不可能一蹴而就。为了使系统的建设过程更加切实有效,在建设过程中必须始终坚持以深化投资项目评审为中心;不断优化评审业务流程、优化信息资源利用效率、优化财政监管职能。

服务财政业务、提高管理水平是财政信息化的最大实践,要将信息技术以最佳的方式融入到财政业务管理实践中去,实现业务与技术的相互促进、协调发展。评审项目的全过程记录与信息归档机制,完成了项目评审全过程的完整数据的采集。针对日积月累的信息资源,通过有效的管理手段,先进的分析方法提炼出例如技术经济指标、材料市场价格波动分析、建设单位建设资金使用信用评级等一系列具有社会价值的指标成果,回馈社会,服务于社会。

此外,财政预算改革在发展中前进,国家政治环境、经济形势的变化决定了财政管理的时代特征,信息化也将深深地打上时代的烙印,尤其是在现代信息技术日新月异的形势下,评审管理信息化的建设将更加任重道远。

(三)建设内容:

评审管理——实现评审项目包括:工程预算、一般预算、信息工程、工程结算、工程决算、专项核查等项目的规范化、科学化、流程化、信息化管理。

专家管理——实现对长聘专家及临聘专家的档案、业绩及工作状态进行记录,主要包括专家信息维护、年度考核、专家档案管理、临聘专家聘用及解聘管理四项内容。

日常办公——实现与评审项目相关的日常办公自动化管理。

综合查询——根据用户要求提供各类图表统计信息。

材价管理——与广材网建立关联,方便直接查看市场价、信息价等。

(四)系统特点:

在系统研发过程中始终遵从项目评审管理信息系统的设计理念,构筑以项目管理为核心;结合评审辅助信息资源管理及评审知识管理的协同信息管理平台。我们可以从以下几个方面初步了解一下该系统的特点:

1、项目库为管理核心,构建项目的管理体系。

以项目库为基础,系统构建了多层次、多维度的评审项目管理体系,通过项目库,可以实现分类快速检索、评审项目信息查询、评审项目快速统计等诸多功能。

2、评审工作室为业务支撑,满足评审业务类型的兼容。

评审工作室,作为系统提出的概念,每个评审项目进入系统后,根据中心的评审操作规程经过相应的管理流程直到进入评审阶段,而进入评审阶段,是每个评审人员的主要业务工作阶段(相对于其他管理工作阶段而言),在这里根据不同的评审项目类型,可能评审人员的工作很多,例如:建设工程四算、专项核查、全过程跟踪评审、绩效评价乃至其他更多的类型。我们知道,上述不同类型的评审项目相对应的具体评审内容大相径庭,而且中心目前承担的评审业务中可能只包含其中的少部分业务类型,因此系统在设计时针对不同的业务类型设置了不同的评审工作室模板,同时运用插件技术,我们还将现场踏勘记录、核价记录、编辑审定、编写评审报告以及其他评审相关操作作为功能插件集成于评审工作室之内。

3、广联达平台为技术支撑,提供协同办公业务的扩展。

广联达基础技术平台提供了包括:工作流引擎、即时通讯、短信平台、3A认证乃至手机应用等多途径的拓展渠道。尤其是内置的工作流引擎,可以及时响应用户在管理制度上的优化,使得系统具备了堪比OA系统的配置灵活性。

(五)应用效果:

201311日起至今系统应用于280个项目,出具评审报告280份。所有项目都在系统上记录了详细的评审过程,为年度业务分析提供了决策的依据。同时,在运行过程中不断进行业务的改进和流程的重组,使得中心内部管理更规范、高效。

通过信息平台的应用,中心规范了各类项目评审的内部流程,简化了操作规范,提高了各级工作人员的工作效率;

通过本系统的持续运行,不断指导和改进组织内部核心业务的流程及绩效水平。增强核心竞争力,更好的发挥专业与技术优势,努力把好财政投资每一道关,算好每一笔账,稳步提高投资管理水平。

专家管理系统实现对长聘专家及临聘专家的档案、业绩及工作状态进行记录,主要包括专家信息维护、年度考核、专家档案管理、临聘专家聘用及解聘管理四项内容。

日常办公系统实现对人员考勤、车辆使用情况等相关中心内部自动化协同办公。对中心办公费用控制提供了依据。

在省中心信息化建设的影响下,太原市、大同市、晋城市等地市财政投资评审中心纷纷开展了信息化的建设,为省与地市数据互通应用共享奠定了基础。后续将陆续实现全省信息化的不断推广。

三、紧锣密鼓筹建山西省财政评审学会

随着财政改革的不断深入和完善,财政评审在财政支出管理中的作用日趋重要,但是在应用评审理论指导实践上还有大量的工作要做,还需要在评审实践与评审理论的有机结合上进行更多的务实研讨。因此2014年,我中心工作的一个重点就是筹备成立山西省财政评审学会,目前评审学会已经开始理事及常务理事推荐,不久之后,将召开评审学会第一次全体大会。这是我省乃至全国财政投资评审系统的一件大事,它的成立是财政改革和财政评审事业发展的客观需要和必然产物。评审学会由全省财政评审领域的知名专家学者以及第一线的从业人员组成,学会将本着“为理论研究提供阵地,为业务交流建立纽带”的宗旨,规范财政投资评审从业行为,给全省的财政投资评审工作搭建一个业务交流平台。随着财政评审地位的不断提升、服务领域的不断拓宽,评审机制的不断健全、评审手段的不断完善,山西省财政评审学会必将前景光明,大有可为。对此,我们一定要有清醒的认识,进一步坚定信心,扎实工作,勇于进取,积极作为,为促进全省财政投资评审事业的发展做出积极的贡献。

 

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