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英国、意大利政府投资项目监督管理体制

 

一、英国财政体制和政府投资项目监管体制考察情况

(一)英国财政体制及运行状况

英国是一个中央集权型单一制国家,由英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰等地区组成。在政府级次上分四级,即中央联邦政府、省政府,大区政府、市(小区)政府。在财政管理体制上,中央政府的权责比较集中,涉及整个国家利益或具有规模经济特点的公共劳务或事业,如教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科技、卫生保健、社会保险、全国性的交通运输、通讯和能源发展都由中央政府提供和管理。地方政府虽然对某些事项有一定的自由裁决权,但总体上要受中央政府的监控,服从中央政府的统一领导。中央政府的财政职能包括资源配置、稳定经济和提供公共劳务等涉及整个国家的全局性利益以及地方政府无能为力去实现的政府职能。

英国政府的财政活动由财政部主管,与其它发达国家不同的是,该国财政部对货币发行与利率调整有最终决定权,而作为中央银行的英格兰银行则有责任向财政部提供有关经济信息,并代表财政部发行货币、登记债券、管理外汇和发行国库券等等。英国财政部负责组织并实施英国全面的经济发展战略,部内设有若干机构,其中公共服务局负责政府投资项目的投资计划和会计安排。

英国财政根据各级政府的事权与财权来划分收入范围,实行高度集中的分税制财政管理体制,中央与地方收入完全按税种划分,实行严格的分税制,但不设共享税,分别由与收入归属相一致的税收机关负责征收。

英国政府投资支出主要用于经济项目方面和社会基础设施方面的支出。主要包括能源、农业工业、就业、出口鼓励、环保,给私人部门补助支出等。英国政府投资支出主要用于:教育、交通、医疗保健和住房。

(二)英国政府投资项目监督管理体系

英国政府投资项目的监管体系较完善。

英国政府投资决策机制采用中央集权制,对政府投资项目实行高度集中管理。首相办公室直属的公共服务提供专署直接指导并监管政府投资项目的投资决策。就一般的决策而言,在地方政府职权范围内,一件事的动议由利益集团提交到专门委员会,委员会同意后提交到相关议员参加的听证和辩论会,通过后再提交地方议会,投票通过后财政部门才能编入预算。

英国政府对投资规模或社会影响大的项目,立项审批非常严格,必须经过国会批准。立项文件一经批准或确认即为项目执行的依据,不得突破投资概算,设计人员、施工人员、工料测量师以此作为造价的控制目标。

政府投资项目确定后,项目主管部门将与政府商务办公室及下属机构组成有效网络,有效地组织投标者,根据成本估价确定中标者。

英国对政府投资项目实施高度集中管理方式。项目投资计划由英国首相办公室直属的公共服务提供专署指导,并监督各产业主管部门实施,年度政府投资计划由财政部和公共服务提供专署研究制定,并以《服务设施提供协议》形式公布。财政部设有专门的监督检查机构对政府投资项目的资金使用情况进行监管。环境交通区域部负责政府投资项目的建设监管,其主管范围涉及到野生物与乡村、航空、建筑、房屋、交通、规划、出版、铁路等二十多个方面。

政府投资项目监管模式和流程如下图所示:

(三)政府投资项目监管法律体系构建情况

自英国国会1667年通过第一部有关建筑工程的法律以来,英国涉及建筑工程的法律、法规、建筑技术准则和工程建设标准不断补充,逐步形成了监管政府投资项目的完整监管法律体系。这一法律体系包括三个层次。第一层次是“法律”层次,它具有最高法律效力,一般由议会制定或由议会授权政府或社团机构制定,最后由议会审议通过。如健康安全法、建筑法、建筑工程法、仲裁法、建设团体法、建筑师法等。第二层次是实施条例,一般是政府或社会团体制定,并经议会审定。这些条例的制定是根据法律中的某些条款的授权,对法律中的一些条款进行更加详细的规定。如建造条例、建筑总条例、设计与管理条例、保证付款条例、健康安全工作条例、公共安全条例等。第三层次是技术规范与标准,其编制主要是由各协会或学会编制,或政府委托其编制。

二、意大利财政体制和政府投资项目监管体制考察情况

(一)意大利财政体制及运行状况

意大利在历史上曾是中央集权国家,后来随着地方政府体制的建立,中央和地方的关系才有了新的发展,地方自治得到一定程度的加强。意大利政府由中央政府、区政府(包括一般规定区和特别规定区)和地方政府组成,包括19个大区和2个自治省。中央政府对这21个大区省行使管理权,地方政府下设省、市两级,共有8000多个省市级政府机构。各级政府的职责由宪法规定,按新修改的宪法规定,国家负责国防、司法、外交、科研、治安等。

意大利财政管理体制也是中央政府权责比较集中,对整个国家或社会影响较大的公共支出由中央政府提供和管理。地方政府受中央政府的监控,服从中央政府的统一领导。

意大利政府的财政活动由财政部主管。为适应高速发展的市场经济,目前,意大利正在进行深层次的财政体制改革,改革的目标就是国家要把财政收支两方面的权限适当下放地方,即在税目、税率的制定方面给予地方一定的自主权,可以在权限容许的范围内增加税收收入。

意大利政府重视和加强基础设施建设。根据欧盟2007-2013年发展计划,欧盟成员国要加强彼此之间的经济融合,提高欧盟成员国的经济增长速度。各成员国要按照欧盟经济战略来指导本国的经济发展。根据本国特征来促进经济发展,其实质就是要提高本地区的竞争力。意大利正是根据欧盟发展战略,提出了本国2007-2013年的发展计划。这一计划包括意大利经济社会环境等各个方面的内容,其中基础设施的建设是一项主要内容。由意大利财政部和基础建设部制定的2007-2013基础设施建设发展计划的主要内容有:(1)南部基础设施发展计划;(2)各大区的基础设施发展计划;(3)全国基础设施发展计划。

从交通基础设施的建设来看,意大利政府认为,交通运输不仅仅是城市公共基础设施,而且是生产、交换和城市与城市之间进行联系的桥梁和纽带,因此,加强交通基础设施的建设是意大利的一项发展战略。意大利政府认为,加强交通基础设施的建设,从长远来看,可以加强意大利和其他国家包括中国在内的经济发展联系;从近的方面来看,可以加强意大利各区域之间的经济联系,缩小南北经济的差距;从意大利城市发展的实际情况来看,意大利特别适合建立以中等城市为中心的交通联系网络。

  (二)意大利政府投资项目监督管理体系

意大利政府投资的决策与监管权主要在政府所属的基础设施部。基础设施部两大实施公司包括国家铁路局、高速公路管理局,都是股份公司,国家股权持有人是意大利经济部,监督机构是基础设施部。所有与工程有关的拨款监管权也在基础设施部。

意大利也建立了较完善的政府投资项目监管体系。基础设施部长负责项目的立项及投资计划。经济计划部间委员会主席——总理批准国家一级项目。19个大区决定本区基础设施发展计划。

在整个政府投资项目决策和监管体系中,基础设施部居于核心地位,是项目监管的核心部门。

决策及监管程序:各行业主管部及委员会与各省、大区政府将所属项目计划统计分析后汇总至基础设施部,由基础设施部提出项目计划及发展策略,然后再由基础设施提交经济计划部间委员会及中央地方统一意见会议,两次会议均对项目立项无异议,则形成经济发展文件,作为项目实施的法律依据。

经济发展文件形成后,基础设施部编制项目一系列计划和程序,决定项目拨款,然后将项目交给总签约人,由其完成设计并实施。在此过程中,基础设施部将自己的一部分管理实施权委托给唯一签约人(企业集团)一部分职权不是全部。另外,所有政府投资项目只有一个签约人,基础设施部不分散签约,这样不会造成工程管理中的混乱,有利于国家对政府投资项目的监督和管理。

政府投资项目监管模式和流程如下图所示:

对政府投资项目财政资金除基础设施部有权监管外,意大利审计机关还要对这些资金进行年度审计监督,并有非常严格的监督体系。首先,国家在进行拨款时,不论是一般性拨款还是专项拨款,都要经过意大利审计法院的检查,审计法院主要检查国家制定的有关拨款文件。如没有得到审计法院的通过,这些拨款就不能够执行。由于地方政府有一定的自主权,具有相对的独立性,审计法院对地方政府颁发的财税文件不进行审查,只是对决算和地方政府每年财政目标的完成情况进行监督。其次,审计法院及其所属机构要对转移支付中有国家拨款的项目进行审计。凡是得到国家投资的项目,都要向审计机关提供其较为详细的资金使用计划,包括用款时间计划和要达到的目标等等,接受审计机关的检查。对项目收支进行具体审计的同时,还要对项目的执行情况进行全面评估,并将审计结果向议会报告。

(三)意大利政府投资项目监管法律体系

近年来,意大利政府一直在努力构建完善的政府投资项目监督管理法规体系。2001年意大利政府就出台了关于政府投资项目监督管理的法规性文件,对政府投资项目监管法规按政府机构改革与市场经济体制运转情况做了进一步规定。20012002年,意大利政府决定通过规范政府重大基础设施战略工程的法律――战略目标法,来规定政府投资项目的监督管理工作。战略目标法主要内容是如何强化对战略目标工程的监管。战略目标工程主要是公路、港口、水道建设工程,包括城市间公路、高速公路,铁路、港口、机场、威尼斯水道工程等。

战略目标法是一部全面强化政府投资项目监管的政府性法律文件,国会对该法有立法权,并将实施权委托给意大利政府。由意大利政府制定一系列实施细则落实。在该法实施期间,还将每三年制定一个计划,每一年计划投资的政府项目都有详细的规定。基础设施部根据交通运输部的投资计划决定完成哪些战略工程,它是战略目标法实施的初始管理部门。

战略目标法对项目前期监管分三个阶段:第一阶段,初期管理阶段,主要是政府投资项目实施方案是否可行,有无比选方案,是否适应经济发展;第二阶段,中期管理阶段,是对每个技术关键点都进行详细描述。主要看项目所涉及部门的要求和目标,要拿出评估结果,并拿到理事会讨论。第三阶段,执行管理阶段,将评估结果拿到招标站进行招标并选定中标单位。中标单位在基础设施部的监管下完成项目前期剩余部分的设计工作。

战略目标法对政府投资项目的追踪检查机制进行了严格规定,检查工作由基础设施部的技术秘书处完成,并直接受部长领导。追踪检查是一个非常复杂的工作,不同时间段有不同的检查数据和检查内容。

20066月,列入战略目标法的政府投资项目共有138个大型基础设施项目,其中120个项目在投资和技术方面已通过经济计划部间委员会的审核。战略目标法没有年限限制,只有项目名称和建设内容的调整。每年基础设施部都会根据国民经济发展情况补充新的项目。这些项目85%是公路和铁路,还有一些大的水道和隧道工程。

三、英、意两国政府投资项目监管体制给我们的启示

通过以上介绍,我们可以看出,英意两国政府在政府投资项目实施中十分重视监管工作,既有专门的监管机构,也有统一的监管法规,还有较完善的项目监管机制和体系。在了解和学习他们的先进做法和管理经验后,我们得到以下几点启示:

(一)将实施政府投资项目监督管理作为政府一项重要职能,设立专门机构实行严格监管

发达国家将对政府投资项目直接监督作为政府的一项重要职责,都设有实施政府投资项目管理的专门机构,监管权力相对集中。我国目前的监督状态还是分散管理,虽然有审计署、国家发展改革委、财政部等权威机构对政府投资项目的实施进行监督,但也有监察部门、行业主管部门等机构对项目进行监督,一个政府投资项目往往受多头部门领导和管理,不但容易形成交叉管理,也会造成部门之间权利争夺日趋激烈,并可能引发多种社会问题。英国的财政部、环境交通部和意大利的基础设施部、财政部对政府投资项目的集中监管模式,虽然权力集中,但完善的法律法规和政府机构的严格执法,使其适应了市场经济的发展,保证了政府投资项目的顺利完成,值得我们借鉴。

(二)建立严格的法律监督体系

目前,我国不缺乏对政府投资项目的专门法律规范。如《招标投标法》,确立了政府投资项目的强制招标制度,明确规定了违反该法的法律责任;《国家重点建设项目管理办法》,规定了国家重点建设项目的范围,规定了公共招标的例外情况,明确了国家重点项目的监督管理部门,规定了对违反政府投资项目资金管理制度的法律责任;《关于加强建设项目管理确保工程建设质量的通知》,确定了严格执行国家适于基本建设项目审批的各项规定,明确了使用国家财政预算内资金项目的监管部门;《建设工程质量管理条例》,规定了必须实行监理的建设工程,规定了建设工程质量监督管理制度的主管部门;《国家重大建设项目稽察办法》,明确了稽察特派员的职责,规定了稽察特派员的工作方式等等。这些法律法规虽然涉及了一部分政府投资项目的监管内容,但都是从各自的角度做出孤立的规定,没有形成一个完整的法律体系。我国目前尚无一部系统的法律法规对项目全过程监管进行规制。英国的三层次法律规范和意大利的战略目标法等,都是较完整系统的监管政府投资项目的法律体系,值得我们借鉴。

(三)建立严格的项目监管体系,对政府投资项目实行相对集中的专业化管理

建立健全政府投资项目监管体系并实行专业化管理是从整体上提高项目管理的质量、完善项目管理体系的重要措施。对政府投资项目,一般根据其专业性质由不同的专业机构进行非常严格的专业管理,即由政府专业机构行使业主的职能,对政府投资项目的实施要进行全过程的集中管理。英国的财政部、环境交通部及意大利的基础设施部、经济财政部都有专业化的政府投资项目监管部门,对政府投资项目实行全过程监管,两国非常重视这些部门的工作结论。从我国情况看,重大政府投资项目立项及可研前经批准后,在项目实施中缺少相应专业性强的跟踪监管机制。虽然审计机关、监察机关及行业主管部门在一定程度对项目进行监督检查,但都不能对项目进行全过程专业化的跟踪监管。我国财政投资评审机构是一支专业化很强的项目监管队伍,1999年成立后,在政府投资项目的监管评价方面发挥了重要作用,不但节约了大量国家财政资金,规范了项目管理,也为国家财政体制和投资改革的发展提供了可靠数据和政策建议,为国家的经济支出和项目决策审批进行了严格把关。借鉴英国和意大利的经验,财政投资评审机构应越来越受到政府高层的关注。

 

                                                              二00六年

 

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