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公共建筑节能项目专项核查情况及建议

  

  在经建司、预算司指导下,预算评审中心对近些年来我国公共建筑节能工作开展情况进行了专项核查,提交了《2014年公共建筑节能项目核查总报告》。在此基础上,根据专家意见,我们对项目存在的问题进行了梳理,并提出相应对策建议。有关情况如下:   

  一、公共建筑节能项目核查情况   

  接到核查任务后,我们及时与部经建司、住建部建筑节能与科技司以及教育部发展规划司取得联系,了解核查要求,收集核查资料。为做好本次核查工作,我们选取湖南省作为核查试点,深入了解湖南省公共建筑节能项目的建设内容、实施情况和资金拨付使用情况,在此基础上,制定项目整体核查方案,明确核查方法、步骤、任务以及注意事项。为提高核查效率,结合项目特点,我们开发了核查分析汇总软件,为后期汇总分析做好技术保障。2015年1月18日至2月3日,我们对公共建筑节能项目进行了现场核查,参加核查人员包括预算评审中心19人,会计核查人员33名及建筑节能方面技术专家31名。   

  本次核查的公共建筑节能项目共计185个,分为省级建筑能耗监测平台、校园建筑能耗监测平台、校园节能改造以及重点城市公共建筑节能改造4类,中央财政补助资金109160.00万元。省级建筑能耗监测平台和校园建筑能耗监测平台主要包括能耗监测设备、监测软件及相应的服务器、场地等硬件设施。校园节能改造和重点城市公共建筑节能改造主要是与节能直接相关的工程改造项目。   

  从项目实施情况看,省级建筑能耗监测平台、校园建筑能耗监测平台完成了50%左右的规划任务。核查中,我们对已完成的项目进行测试,测试结果表明,大量建筑能耗监测平台建设没有达到规定的技术标准。17个校园节能改造项目中,11个高校已完工,其他6个高校项目仍在实施。8个高校改造后单位面积能耗降低比例低于20%,其他9个均超过20%,节能降耗效果较为明显。4个重点城市公共建筑节能改造项目中,天津市改造任务已竣工,上海市、重庆市、深圳市大部分改造任务也已基本完成,除深圳市改造后的单位面积能耗降低比例为16.95%外,其他3个城市均超过20%,节能降耗效果较为明显。   

  从资金落实和使用情况看,省级建筑能耗平台建设已落实资金42740.24万元,其中中央财政补助资金28425.00万元,占已落实资金的66.51%,已拨付到位的中央财政资金25425.00万元;截至核查日,共支出资金20170.91万元,占已落实建设资金总额的47.19%。校园建筑能耗监测平台建设已落实资金72505.62万元,其中中央财政补助资金41635.00万元,占已落实资金的57.42%,已拨付到位的中央财政补助资金41121.75万元;截至核查日,共支出资金52786.45万元,占已落实建设资金总额的72.80%。高校节能改造已落实建设资金18324.65万元,其中中央财政资金7100.00万元,已全部拨付到位。重点城市节能改造已落实建设资金199790.89万元,其中中央财政补助资金32000.00万元,目前已下达28800.00万元;已拨付到位12292.29万元,尚有16507.71万元滞留在各市财政。   

   二、核查总体评价   

  自公共建筑节能工作开展以来,有关部门和单位做了大量工作,摸索了一些典型做法,积累了一些成功经验,部分高校和少数地区节能工作取得了良好的效果。但是总体上看,建筑能耗监测平台建设进展缓慢,项目建成效果未显现。本次核查的185个项目中,绝大部分项目虽于2012年之前(含)已获得批准,但实际完成并实现预期功能的项目较少。从不同类别的项目看,节能改造项目建设进度相对较快,取得了一些成效;而大部分省级和地方高校建筑能耗监测平台建设进度整体偏慢,未能达到预期效果。   

  三、核查发现的主要问题   

  (一)项目实施过程中建设内容调整幅度较大、建设规模缩水、重复建设等问题较为突出。项目前期论证不充分,申报阶段对实施方案的审核不严,项目实施过程中又缺乏有效的监管和督导,导致不少项目在实施时大幅调整建设内容,建设规模缩水严重。建筑能耗监测平台项目中,功能相同的监测软件、设备,各自开发、标准不一,存在重复开发问题,增加了项目建设成本。   

  (二)项目建设管理薄弱,实施中存在着一些违规问题。一是部分项目招投标不合规,存在应招未招、合同签订不符合相关规定、未按合同约定执行等问题。二是项目实施管理不合规,部分项目建设至今尚未健全管理制度,存在未按规定聘请监理公司、建设质量达不到要求等情况,多数节能改造项目未按规定进行第三方检测机构评估。   

  (三)建筑能耗监测平台尚未得到有效运用。制约建筑能耗监测平台发挥作用的主要原因包括:1.目前平台软件多由开发单位管理和运行维护,学校和住建部门作为平台的管理者和使用者,配备负责平台各项工作的专门人员对平台不熟悉、不专业,尚未能真正有效介入。2.多数单位尤其是省(市)级住建部门只重视平台建设任务的完成和建筑能耗实时监测功能的实现,忽略了监测数据的统计、对比和分析,更谈不上运用监测数据分析节能状况,有针对性地提出节能方案,平台的使用效果尚有大幅提升空间。   

  (四)资金管理不严格,存在资金拨付与配套不到位、使用不规范、资金闲置、挪用等问题。从资金拨付来看,建筑能耗监测平台项目中央资金有3513.25万元滞留在各级财政,未按要求拨付至建设单位。从地方配套资金来看,建筑能耗监测平台项目仅有50%的省级平台有省级财政资金配套,地方财政配套资金12307.30万元,占中央财政补助资金的43.30%;不到30%的地方高校平台得到了省(市)财政支持,配套资金5278.75万元,仅占中央财政补助资金的12.68%。从资金使用来看,有10个省级平台和11个高校平台中央财政补助资金未发生支出,涉及12505.00万元,占中央财政补助资金的17.85%,资金闲置问题较为突出。   

  部分项目存在资金使用和管理不规范的问题。一是部分单位在年终决算时,对财政授权支付额度进行清理,违规将零余额账户管理的中央财政资金转入基本账户使用,易导致资金挪用。二是部分项目未按要求单独核算,一些不属于支出范围的费用也在项目中列支。三是个别项目资金支出随意,在尚未形成有效建设成果的情况下,中央资金已支出96.50%。   

  部分项目存在挪用资金问题,涉及中央财政资金641.64万元。   

  四、措施建议   

  随着我国社会经济的发展,公共建筑耗能高的问题日益突出,政府部门参与并积极推动公共建筑节能工作是非常必要的。针对我国公共建筑节能工作现状和核查中发现的问题,我们建议有关部门进一步理清和改进公共建筑节能管理的工作思路,具体建议如下:   

  (一)合理调整省级建筑能耗监测平台的建设规模和管理模式,科学布局全国公共建筑能耗监测体系。   

  一是要改变目前公共建筑节能同时全面铺开的推广模式,优先支持那些节能需求迫切、政府企业意愿较强的地区开展建筑能耗监测平台建设,全国分步推进。   

  二是要组织开展建筑能耗监测平台建设的检查评估。可考虑引入第三方检查,住建部门也要督促建设单位改进和加强项目建设管理。   

  三是要切实加强对省级建筑能耗监测平台建设的统筹协调。住建部应会同教育部等相关部门选择推荐一批专业性强、产品质量好的软件和设备公司参与各省监测平台后续建设招标,统一建设标准,节约建设成本。   

  四是要积极推广成功经验,扩大先进做法的示范作用。通过核查,我们发现部分高校和部门在建筑节能工作方面探索出了比较成功的经验和先进做法,应予推广。   

  五是要强化建筑能耗监测体系的运用。各省住建部门和高校要及时解决建筑能耗监测平台建设不达标的问题,并加强监测数据的统计和分析,使能耗监测平台切实成为加强节能管理、提高节能水平的有效工具。   

  (二)调整财政专项资金补助方式,切实加强资金管理,提高财政资金使用效益。   

  首先,要调整公共建筑节能专项资金补助方式。公共建筑节能改造项目应以地方投入为主,中央财政只起引导和激励作用。改变目前中央专项资金“撒胡椒面”式平均补助形式,应重点支持教育部所属高校开展建筑节能改造、建筑能耗监测和控制工作;对于地方公共建筑节能项目,中央财政应采用“目标考核奖励”的办法,即根据单位面积能耗下降目标完成情况给予事后奖励补助。   

  其次,要尽快修订《国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项资金管理暂行办法》,进一步明确专项资金使用绩效目标。地方各级财政应及时拨付中央财政资金。建设单位应建立健全项目管理制度,明确中央财政补助资金开支范围,加强支出审核,规范资金使用。   

  第三,对于核查中发现的挪用资金问题,建议按照相关规定收回中央财政补助资金。   

  (三)加快推进节能监管体系建设,建立健全公共建筑节能考核、补助机制和激励政策。   

  节能监管体系建设包括能耗统计、能源审计、能效公示、用能定额和超定额加价五项制度,建筑能耗监测平台建设是节能监管体系五项制度的数据基础和技术支撑。要真正发挥全国建筑能耗监测平台的作用,就必须加快推进能源审计、能效公示、用能定额和超定额加价等工作,否则建筑能耗监测平台将成为“摆设”。对于政府办公建筑,要通过行政手段,建立用能费用与部门预算挂钩机制等方式,促进政府部门节能降耗。对于公益性公共建筑,充分运用财政补贴调动公益性公共建筑节能的积极性。对于商业建筑,要在发挥市场机制主体作用的同时,辅之以政府经济激励政策,建立节能奖励机制,鼓励企业节能降耗。同时要做好支持节能技术和产品研发、培育节能服务市场等工作。   

  (四)积极采用PPP模式和合同能源管理方式开展节能改造,这是解决我国公共建筑能耗高的根本途径。   

  PPP模式作为目前政府积极推广的项目运作模式,在项目建设中,能够有效筹措资金,分担风险,提高效率,值得在公共建筑节能工作中推广。建议积极引入合同能源管理方式开展节能改造,通过扶持培育第三方权威认证与评估机构,建立建筑节能融资平台,提高节能服务企业的专业化水平等工作,推动合同能源管理模式广泛应用。   

 

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