安徽省安庆市财政局投资评审中心 张志国  曹凌云 容运全

　　摘要：近几年来，安庆市财政评审工作绩效显著，但也存在一些不容忽视的问题。需要建立从源头介入预算编制的评审机制，完善全过程跟踪评审机制，健全评审风险防范和管理机制，建立良好的评审成果开发利用机制等，促进财政管理的科学化、精细化、规范化，实现有限政府资金约束条件下的投资职能最大化，最终为安庆的经济建设与社会发展增添持久的动力。 

　　一、引言 

　　按照财政部《财政投资评审规定》的界定，“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证”。 财政投资评审是加强财政支出管理的重要手段之一，是由财政部门内部专设财政投资评审机构，根据国家法律法规、制度规定等，通过运用专业技术手段和预、决算审核方法，对财政支出项目进行专业技术性的审核与评价，对财政投资效果和财政资源配置质量的审核与评价，从而达到财政资金合理、有效使用，财政资源公平分配、高效配置的目的。[1]近年来，随着安庆的城市建设和农村发展加速，对民生工程、基础设施、生态环境建设的投入加快，加上皖江城市带承接产业转移示范区建设，财政建设资金投入不断增加，公共财政职能逐步延伸。尽管目前财政投资评审工作取得了明显成效，但是在机制上仍然存在一些需要解决的问题，因为它直接制约着财政投资评审在更大范围、更深层次发挥作用。为强化财政支出、规范财政投资行为、优化资源配置，需要进一步加强财政投资评审机制的创新，对政府投资的可行性、合理性及绩效性进行客观、公正和专业性评审，为安庆的经济建设与社会发展增添持久的动力。 

　　二、安庆市财政投资评审工作的绩效 

　　2007年7月，为规范政府投资行为，建立健全科学的政府投资管理机制，在中共安庆市委、市政府的强力推进下，安庆市财政投资评审中心正式投入运作。自工作开展以来，围绕政府投资体制改革和财政中心工作服务主题，财政评审工作的绩效显著。 

　　（一）节约大量财政资金。随着安庆社会经济的发展，财政支出的范围、领域、数量不断扩大，其中2010年财政支出161.2亿元，比上年增长16.5%；固定资产投资809.4亿元，增长34.6%，其中，一般公共服务支出增长26.1%，文教科卫事业费支出增长27.1%，交通运输支出增长17.1%。仅2011年1-9月完成各类评审129个，报审金额 27.76 亿元，净核减金额6亿元（其中：核增金额0.54亿元，核减金额6.54亿元），综合审减率为 21.6 %，为政府性投资项目节约资金6亿元。财政投资评审中心自2007年运作以来（截止2011年9月底）共受理评审项目412个，已评审结束出具评审报告项目 401个，在评项目11个，审结项目报审金额60.47亿元，净核减 12.23亿元，综合审减率为20.22%，节约政府性投资项目资金支出12.23亿元。评审中心通过预算评审环节，确保了项目支出预算编制的真实性和准确性，从源头上有效地控制预算支出、节约财政资金，其有效节约财政资金的作用是其他监管手段所代替不了的。 

　　（二）为财政投资提供科学、合理的决策依据。安庆市财政投资评审类型涵盖了基本建设工程的概算、施工图预算（标底）、决算（含专项资金核查）以及外国政府贷款项目评估，评审专业涉及房屋、道路、桥梁、水利、水闸、园林绿化、体育设施、电力、通信、交通安全设施、景观装饰、土地整治、机场、软件开发等。财政投资项目呈现来源多样性、技术专业性、工程复杂性、评审难度大的特点，需要财政投资评审中心的工程管理、工程造价、财务管理等各类专家运用工程技术手段与财务技术手段进行计算、审核、评审。作为非营利性机构，财政投资评审机构对建设、施工单位的行为进行事前、事中和事后全过程评审监督，为财政支出提供科学、真实、合理的数据。 

　　（三）初步建立投资评审的各项机制。一是协调配合机制，密切同市发改委、招标局、工程造价管理站等单位联系，形成工作联席会议制度，促使各部门支持、配合评审工作。二是工程监管机制，实行评审项目跟踪问效机制，及时了解评审结果在项目审批、招投标、施工图预算编制、工程施工、款项支付等过程中的控制效果并提出相关建议。三是内部管理机制，出台安庆市财政投资评审中心内部管理制度，完善财政评审工作流程。四是过程监督机制，严格按照财政评审工作程序进行逐项评审，并对具体问题现场踏勘，了解并完善评审内容。五是服务提升机制，牢固树立服务意识，在工作中积极同项目建设单位沟通，听取对评审工作的意见和建议，提升评审工作质量。 

　　（四）形成专业的评审团队。安庆财政评审中心通过建立较为完善的政府投资管理机制和财政投资评审制度，逐步规范投资评审的工作流程与程序，初步形成了一支政治素质、业务素质过硬的财政评审队伍。近年来，加大了对评审人员素质的提高，通过参加全国财政投资评审业务培训班、安徽省评审中心组织外国政府贷款项目绩效评审暨节能减排专项核查培训班、市政定额专业知识辅导班，主办财政投资评审业务培训讲座，不断提升评审人员的实际操作能力。同时，积极与国家、安徽省财政投资评审中心联系，建立专业齐全、覆盖面广可共享的评审专家人才库。由于安庆市财政投资评审中心在全省地市级评审中起到了很好的示范作用，省财政投资评审中心连续四年发函建议表彰。安庆财政评审中心以创新的评审理念、工作机制和运作模式，较好地发挥了评审工作在财政管理科学化、精细化方面的作用，使得评审影响逐步扩大，社会认可度进一步提高。 

　　三、当前财政投资评审中存在的问题 

　　近几年来，安庆市的财政投资评审工作明显促进了财政投资项目的规范性、可控性和合理性，为财政部门加强基本建设财务管理与项目支出预算管理，促进财政资源公平分配与高效配置发挥了重要作用，实现了财政投资评审事业与经济社会发展的互促共荣。但通过课题组的调研和分析，发现也存在一些不容忽视的问题。 表现在：一是评审范围相对狭窄，参与广度与深度不够。二是注重事中和事后预（决）算审查，缺乏从源头上控制财政投资机制。三是评审机构与评审队伍建设相对滞后，难以适应新形势发展的需要。四是财政投资项目全过程的评审监督机制有待进一步建立。 

　　四、以机制创新推动财政投资评审科学发展 

　　制度的存在是人们为了利益激励而展开的博弈均衡，一项好的或有效的制度安排，可以降低人们行为的交易费用，使人们对未来产生合理的预期，减少了人们行为活动中的环境风险。制度安排，按照戴维斯和道格拉斯·诺斯的定义，是指经济单位间的安排，它治理单位合作或竞争的方式，能为其他成员提供一个可以合作的结构或一个能影响法律或产权变迁的机制。[5] 面对社会经济高速发展的新形势，作为加强政府投资管理、提升财政资金使用绩效的一种有效手段，财政投资评审必须加强创新。最重要的是，必须加强体制与机制创新，着力构建科学、规范、和谐、高效的财政评审机制，才能促进财政管理的科学化、精细化、规范化，实现有限政府资金约束条件下的投资职能最大化。 

　　（一）建立从源头介入预算编制的评审机制，实现投资评审与预算编制的有机结合。财政评审与其他监管措施是由差异的，更重要的区别在于财政投资评审侧重于项目前期的评审，侧重于预算的评审，从源头上控制财政支出，提高财政资金的使用效益，防止和预防财政资金被截留、挪用和浪费。[6] 实现源头介入，减少了项目立项的盲目性和随意性，对于合理确定项目预算，控制项目各项支出，有效节约国家投资资金具有十分重要的意义。以预算评审为突破口，加大支出预算评审力度，构建预算评审机制，从源头上控制财政支出，通过强化预算约束以减少财政资金的损失浪费。财政投资评审可以充分运用专业技术手段，介入部门预算的编报审核，通过细化预算编制、根据项目的必要性和合理性，从项目规模和价格成本等方面审核项目支出，彻底改变过去粗放式的财政预算管理模式，真正达到财政科学化、精细化控制项目支出的目的。值得注意的是，财政预算项目评审非常容易受到各方利益的侵蚀，必须从整套机制上尽可能地排除评审过程中的人为主观因素。 

　　（二）完善全过程跟踪评审机制，实现财政评审对投资项目及项目建设过程的全覆盖。首先，在项目设计阶段，以可行性研究和设计为重点及时介入。具有专业技能的评审人员会同有关部门运用经济、技术等手段，对项目建设的必要性、技术性、经济性和可行性进行论证，增强投资决策的准确性和科学性，尽量避免项目决策失误。其次，在项目建设阶段，以变更设计、隐蔽工程和现场签证进行动态评审。重点评审建设单位和监理单位对项目技术变更、工程计量的准确性、现场签证的真实性、建设单位与施工单位签订合同的合理性。在项目实施过程中，财政评审应要会同相关职能部门，加强对这方面的介入深度，对建设单位、监理单位的监督工作实行再监督。最后，在竣工结算（决算）阶段，以预算执行、财务决算情况为重点加强监管。主要侧重分析主要实物工程量、材料消耗量、工程取费等内容，并根据实际数据与预算进行比较，审核竣工决算的真实性和准确性、预算执行的真实性和合规性，促使建设资金合法、节约、有效使用。最终，通过对项目竣工财务决算的评审，实现政府投资项目从项目立项、工程设计、工程预算、材料采购、资金拨付、项目变更签证到工程竣工决算的全方位、全过程财政投资评审，达到事前、事中、事后全过程监督的目的。 

　　（三）健全评审风险防范和管理机制，保证财政资金安全、高效使用。财政评审是一项依据财政资金使用规范、依靠评审人员专业技能的监管评审活动，由于主客观条件的限制，评审本身和当前投资评审机制、体制、法制中总是存在一定的潜在风险。首先，进一步建立和完善财政投资评审业务管理和内部管理制度。必须建立和完善岗位责任制、责任追究制度、内部监督约束制度、内部激励制度等，逐步形成一个完整的风险防范和管理机制体系，从制度上规范评审行为，规避、控制评审风险。其次，建立风险控制机制，评审过程中各种突出的风险点设置控制点，并不断对其适当性和有效性进行评估。[7] 不断改进评审方式，综合运用各种评审手段，加强评审的科学性、准确性、公正性和独立性，最大限度地消除各种安全隐患，有效实现财政投资评审的“零风险”。再次，加快信息化建设，加强评审网络平台与集成办公系统建设，开发适合当前财政投资评审业务特点的软件系统，积极探索和完善信息化的投资评审方式。最后，联合或聘请有资质的专业机构、其他政府部门和社会组织的专家参加评审，同时做好组织、协调和程序监督工作，提高评审的质量和效率。另外，加强评审中心自身的队伍建设，通过各种培训不断提高评审人员的业务技能、思想政治素质与职业道德素质，并结合工作需要不断充实和壮大专业评审队伍，确保财政评审机构内部风险的最低化。 

　　（四）建立良好的评审成果开发利用机制，实现财政评审的终极目标。只有将财政评审结论通过分析、整理、论证转化为有内容、有见地、有价值的调研成果，并提出针对性和可操作性的对策建议，才能有效发挥财政投资评审在制度建设、领导决策、政策研究等方面的作用。首先，建立财政投资评审信息公开制度，将评审项目的决策过程、基本情况、审批依据、建设实施、投资、质量、工期及效益等情况，以及财政投资评审的相关情况、细节，通过网络和其他渠道向社会公示，接受公众和舆论监督。其次，建立畅通的评审信息反馈机制，就政府投资的科学性、投资管理水平、投入风险、效益水平等方面，与项目建设单位、施工企业、监理企业和相关政府部门保持常态的信息沟通与反馈，争取取得各个方面的大力支持和积极配合，更科学高效地为财政预算管理服务。再次，健全责任追究机制。必须切实贯彻将财政投资评审结果作为财政部门审批项目，办理财政拨款、项目竣工验收和固定资产交付使用的权威依据，并在此基础上进行相关的问责与失信惩戒，将应承担责任逐一分解到问责对象，并通过国家强力机关确保问责对象的责任得到承担和落实。最后，建立健全媒体和公众等社会监督机制。拓宽公众监督渠道，完善举报投诉制度，尤其要发挥媒体对政府投资的监督作用，通过全社会的努力加强对政府投资的约束，让财政投资评审更好地为公共财政服务，为经济社会事业发展服务。