精心打造中国特色的预算绩效评价体系  助推财政政策提质增效

　　近期，财政部与亚洲开发银行联合主办了2022年“亚洲评价周”活动。预算评审中心以此活动为契机，对近年来推进预算绩效评价改革的探索实践进行了系统回顾，提出新常态下开展预算绩效评价改革创新的思路构想，明确新时期深化预算绩效评价工作的任务目标和努力方向。 

　　一、近些年我国预算绩效评价工作迈出了坚实的步伐 

　　自2014年预算评审中心转型发展以来，我们一直高度重视绩效评价工作，“绩效评价工作”已然成为预算评审中心发展的战略与未来。围绕预算的事前评审、评估和事后评价，我们不断加强组织建设、制度建设和能力建设，持续夯实基础，着力提升效能。近些年来，预算评审中心主要从三个维度开展工作，着力构建具有中国特色的预算绩效评价体系。 

　　第一个维度：大胆实践，不断扩大绩效评价的范围，绩效评价强化预算管理的功能日益显现 

　　随着预算管理制度改革的深化，预算评审中心积极参与预算绩效管理，配合预算司、监督评价局和相关部门司，逐年加大对一些政策性强、覆盖面广、影响力大、实施周期长、社会关注度高的支出项目和财税政策的绩效评价和评估工作力度。初步统计，2015年以来，预算评审中心组织开展的绩效评价，涉及到一般公共服务、科教文卫、商业金融、生态环保、自然资源、农林水、社会保障和就业、交通运输、工业信息、国防外交等支出领域以及政府性基金、政府产业投资基金、税收政策和储备政策等重要领域，实现了预算绩效评价的中央部门全覆盖；实现从一般公共预算领域向政府性基金预算、国有资本经营预算等领域的拓展。 

　　与此同时，在巩固和提升中央部门项目预算和中央对地方转移支付项目的绩效评价基础上，全面开展了中央政府产业投资基金的绩效评价，成功开展了中央部门整体支出绩效评价的试点，持续开展了包括税收政策、物资储备政策、普惠金融政策、政府性基金政策等领域的绩效评价，探索开展了政府和社会资本合作（PPP）项目、地方政府专项债项目、政府购买服务项目，以及国有资本经营预算项目等的绩效评价，逐步彰显出绩效评价对于加强预算管理、促进资金使用效益提高的“利器”作用。例如，2016年，通过对河北水资源税改革试点的评估，在总结经验、查找问题、分析原因的基础上，进一步优化了改革试点方案，并于2017年在10个省（市）得到了推广。又如，2017年，通过对大气污染防治专项资金的绩效评价，摸清了各地大气污染防治专项资金的使用情况，不仅发现了部分地方在大气污染防治方面存在的问题，提出相应对策建议；还总结出一些地方在污染防治方面的经验做法，得到了大力推广。再如，2021年，通过对中央对地方就业补助专项资金的绩效评价，促使相关部门调整了分配原则、优化了分配方案、制定了监管措施。可以看出，通过对这些重大支出项目和政策的绩效评价，有力促进了绿色、包容、韧性增长的财政政策的贯彻实施。 

　　第二个维度：积极探索，不断优化绩效评价的流程，提高绩效评价的效率和质量 

　　近些年来，预算评审中心按照“公正、客观、专业、效率”的原则，着力构建全方位绩效评价体系。 

　　一是创建多层次绩效评价模式。针对不同项目类型特点，研制了分行业、分领域、分层次绩效考评指标和标准体系，为不同领域绩效评价提供多层次的方法框架。探索了部门整体支出绩效评价模式，逐渐构造了立足于部门预算管理、能力建设和履职效能以及社会评价的四维绩效评价框架。不断完善政策评估的框架模型，构建务实可用的评价方法体系。比如，对中央政府产业投资基金，根据投资基金的初创期、投资期和退出期相应制定了不同的评价原则、考评指标和考核标准。 

　　二是总结形成绩效评价工作规范。近些年，中心在总结工作实践基础上，提炼形成了绩效评价的工作规范。2018年，在《2016年中央部门重点项目绩效评价工作手册》《2017年中央部门重大项目评估工作手册》和《2017年储备政策和中央财政经济建设支出绩效评价工作手册》等试行基础上，研制了《重点绩效评价操作规程（试行）》。2021年，在操作规程的基础上又进行了细化完善，形成了《预算绩效评价操作指引》（1.0版），初步建立规范的绩效评价业务流程和操作规程。 

　　三是强化流程监控，确保绩效评价质量。建立专家全程参与机制，加强内审专家在绩效评价方案、初步评价结论等环节的审核把关，提高绩效评价客观公正性。搭建绩效评价报告多级复核机制，保障绩效评价报告质量。 

　　第三个维度：构筑能力体系，为绩效评价提供专业化的技术支撑 

　　一方面，在加强培训力度、着力构造自身队伍的同时，强化社会力量参与绩效评价的工作机制。建立了7000多人的各行业、各领域的专家资源库，探索并形成了有效利用专家智慧的多种方式和多元渠道。加强与会计审计、工程造价、咨询评估等社会中介机构的协同合作。每年通过招标吸纳50多家中介协作机构，按照统一规范的工作流程和工作方案参与绩效评价工作，打造出一支预算绩效评价的社会力量。 

　　另一方面，积极构建预算绩效评价的支撑体系。建立信息化工作平台，实现了岗位节点化、工作流程标准化和工作内容信息化，形成了绩效评价项目的全程留档、监控和信息化管理，为大数据技术在评审业务领域奠定基础。在广泛邀请国内知名绩效评价专家参与绩效评价工作，吸收最前沿的理论知识和技术方法的同时，结合实际工作，预算评审中心开展了“中国财政支出政策绩效评价体系研究”“政府投资基金绩效评价研究”“部门整体预算绩效评价研究”以及“分行业分领域绩效评价指标体系研究”等课题研究，较好地支撑绩效评价工作的开展。 

　　同时，加强业务能力培训。疫情前，平均每两个月举办一期集中培训班，年均培训700余人次；疫情以来，通过多种形式开展全员培训，全面提高自身评价“内功”，为提高评价工作质量和效率提供保障。 

　　     二、新常态下预算绩效评价工作正当其时 

　　当前我国经济发展进入新常态，特别是疫情以来，一方面财政收入由高速增长转为中低速增长，甚至出现了负增长情形，另一方面财政支出继续“内生刚性增长”，财政结构性矛盾日益突出。从国际经验来看，缓解公共财政结构性矛盾不外乎两种选择：一是削减政府机构及其职能项目减少财政支出；二是提高税率增加财政收入。对于现阶段我国而言，提高税率增加财政收入，或者削减政府机构及其职能项目减少财政支出，都是行不通的。对此，最近刘昆部长撰文明确提出，应对支出刚性增长，缓解财政中长期压力，必须从转变政府职能、调整优化支出结构、提高资金使用效益等方面寻找对策。 

　　事实上，当前我国财政支出结构僵化、预算约束软化、财政资金被挤占挪用或大量沉淀、资金使用效率低等问题仍然存在，盘活用好现有财政资源的潜力非常巨大。比如，中央部门部分项目预算立项依据不充分、必要性不强、不具备执行条件、预算执行率较低等问题普遍存在。又如，部分支出不合理，即使近几年大幅度削减，预算“高估冒算”问题一定程度上还存在。总体上看，当前中央部门预算资金分配时，仍然存在“基数+增长”的思维惯性。大量的延续性项目包括中央部门项目和中央对地方专项转移支付项目，既没有明确的执行期限、也没有退出机制，即使政策环境发生了较大变化，项目仍在延续，固化和僵化了财政支出结构，降低了预算政策的有效性。 

　　解决上述问题，国内外都有可供借鉴的成功经验。比如，前些年来，美国一些州和地方政府通过摒弃传统基数预算，建立绩效取向的预算特别是结果取向的预算，促进了其财政支出结构的调整和使用效益的提高，已成为美国地方政府应对结构性公共财政危机的成功举措。我国部分省（市）地方财政部门和我们预算评审中心多年来的评审实践表明，通过加强政府预算、决算的绩效审核，形成预算编制、执行、监督与绩效考评相互衔接的工作机制，使事前、事中和事后绩效评价成为预算分配、执行和监督过程的必经程序，特别是利用社会力量包括人大代表、政协委员以及中介机构参与预算分配的审核和预算绩效的评价，有利于促进公共资源的效率问题和道德问题的解决。这也许是现阶段我国实现民主理财的一种有效的形式和渠道。 

　　再者，全面实施预算绩效管理，强调预算由对投入的过程控制转变为对目标和结果的追求，因此，构建一个通过适度放权以获得可预期结果的绩效评价体系，就成为题中应有之义。从这个意义上来说，绩效评价是国家治理现代化框架下政府预算积极回应社会公众的需求和愿望，实现预算效率最大化目标的最好工具。同时，也完美契合了国家治理现代化以更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服务实现公共利益最大化的价值追求。因此，可以说，建立和完善预算绩效评价体系也是适应国家治理现代化需要的一项制度创新，不仅是新形势下加强预算管理、优化预算结构、促进预算效能的重要手段，更是增强财政管理的开放性，实现阳光财政、透明预算的重要途径。 

　　三、新时期预算绩效评价工作任重道远 

　　我们应该看到，目前我国预算绩效评价应有的作用远未发挥。一些部门绩效管理意识淡薄，绩效评价工作处于被动应付，缺乏积极性和主动性；参与评价的社会中介机构能力水平参差不齐，一定程度上制约着绩效评价质量和效率；绩效评价范围仍然偏窄，主要集中在项目支出，而部门整体支出、财政政策和制度等领域的绩效评价相对滞后；具体评价工作中还存在着主观随意性较大，评价指标、评价程序缺乏规范性，评价手段的量化性、科学性和合理性不足等问题。更为重要的是目前尚未建立刚性的评价结果的应用机制，绩效评价与预算安排和政策调整挂钩的硬性约束机制尚待完善。我们认为，今后一段时期，应加强以下几个方面的工作。 

　　（一）牢固树立以人民为中心的价值和发展理念，提升预算绩效评价工作的高度。绩效评价也是推动民主理财、建立责任政府的重要手段。因此，预算绩效评价应坚持正确的价值理念。国家治理现代化的目标、以人民为中心的发展思想，以及高质量发展的理念，就是预算绩效评价的价值取向和基本遵循。新时期，我国预算绩效评价应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益，要体现社会公平和社会正义，要将社会公众认同作为评价政府绩效、改进公共管理、完善公共政策的主要依据。 

　　（二）不断拓宽评价的范围，提高预算绩效评价工作的广度。坚持目标导向和问题导向，优先选取社会关注度高的重点领域、重大政策和项目进行绩效评价，以点带面，推动政策设计的优化和预算项目管理的改进。在转移支付新设或调整、重大政策出台、重大支出项目设立前要开展事前绩效评估，对其必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等进行全面评估，将评估结果作为决策的重要依据。对于大量的延续性的中央部门项目预算和中央对地方转移支付项目，要通过绩效评价逐步进行清理、调整或退出。按照全面实施预算绩效管理的要求，继续扩大对政府产业投资基金、政府购买服务、政府和社会资本合作、政府债务项目以及国有资本经营预算项目等领域的绩效评价工作。 

　　（三）健全评价工作机制，增强预算绩效评价工作的厚度。理顺预算管理各方关系，健全激励与约束相容、权力与责任相匹配的部门间工作机制，增强中央部门的绩效意识，调动部门积极性，真正实现预算绩效管理从过程控制向结果导向的转变。以共享为目标，持续完善各方参与机制，扩大参与广度和深度，使公众满意度成为评价公共服务领域预算绩效的标尺，推动绩效理念深入人心，使绩效方法广为接受，使绩效信息广泛关注，使绩效评价真正成为实现民主理财的有效手段和现实路径。 

　　（四）加快实现评价工作的标准化，增进预算绩效评价工作的深度。结合中国经济社会发展实际，研究探索与新时期新发展理念和高质量发展要求相适应的绩效评价理论与方法，科学指导我国绩效评价工作实践。加快完善绩效评价指标体系，在建立共性评价指标体系框架的基础上，根据专项转移支付、部门整体支出、财政政策评价的特点，结合政府支出科目功能分类，逐步建立分行业、分领域的个性指标体系。加快绩效评价业务标准体系建设，规范绩效评价工作内容和流程、评价方法和评分标准等，切实解决目前评价工作中指标设定和权重设置的随意性大的问题，提高绩效评价工作的科学性、规范性和权威性。 

　　（五）丰富评价结果运用，加大预算绩效评价工作的力度。细化预算绩效评价结果的运用，根据绩效评价结论和评价中反映的问题，区分预算安排、改进管理和政策调整等不同层次，分类施策，深化结果运用。拓宽结果运用范围，以具体项目的评审评估评价为基础，分领域分类别梳理共性问题，以点带面，形成制度性文件，规范预算编制，改进预算管理。推动与审计、组织人事、纪检监察等部门的协调联动，使评审评价结果能够触动资金使用的单位和部门，推动其落实好预算管理主体责任。