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德国政府预算制度与绩效管理

——2019年德国政府预算编制与绩效评价培训班调研报告

  

   

 

    2019年7月28日至8月10日预算评审中心组织10个省市预算评审机构赴德国开展了“政府预算编制与绩效评价”培训。围绕德国联邦、州以及市镇各级政府的预算编制与绩效评价,培训团拜访了联邦财政部、柏林州议会、勃兰登堡州财政部、慕尼黑财政局、巴伐利亚州最高审计署以及纳税人联合会、巴伐利亚城市财务联盟等政府机构和社会团体,并听取了柏林经济与法律应用大学、慕尼黑大学等知名学府专家学者的专题授课。通过深入了解德国政府预算制度和绩效管理成效,对完善中国预算管理制度提出了参考建议。

  一、德国典型公共财政制度

  德国是西方国家公共财政制度具有典型性的国家之一。二战结束以后,原联邦德国基于现代公共财政理论框架,积极推动财政预算制度改革,在控制支出总量、提高资金使用效益方面取得了十分显著的成效,为德国的长期繁荣奠定了基础。从1996年起,德国财政赤字逐渐减少,2000年出现财政盈余。2009年欧债危机爆发,欧洲经济普遍低迷,但德国经济却相对平稳,成为债务危机下欧元区经济的“发动机”和“稳定锚”。2018年,德国联邦政府、州和地方三级公共财政总收入15436亿欧元,总支出14855亿欧元,财政盈余达580亿欧元,刷新1990年两德统一以来最高纪录,实现连续第五年财政盈余。

 

  图1 1991-2018年德国公共财政总收入和总支出

  德国公共财政制度呈现以下特点:

  (一)明确的事权与支出责任划分

  德国为联邦制国家,实行联邦、州和市镇三级政府管理体制。联邦政府为中央政府,下设16个州政府,包括13个联邦州和3个城市州。州以下包括行政专区、县、市、镇等,但区与乡镇联盟不作为地方政府,县没有独立预算,市镇是财政独立预算单位。德国的国家宪法《德意志联邦共和国基本法》(以下称《基本法》)规定:联邦政府主要管理国防、外交、海关、社会保险、铁路航空、重大科研与基础研究、跨州基础设施等事务;州政府主要负责州一级行政事务,包括州内交通、法院与警察、住房、大学与中小学教育等事务,并有权决定所属地部分税收和收费政策;市镇政府主要负责一些本地化的事务,如社区规划及服务、市镇公路、公园、文化设施、体育和休闲、地方医院等。

 

  图2 德国三级政府管理体系

  各级政府职责的明确划分,为确定各级财政支出责任提供了基本依据。与事权设置相适应,三级政府之间的财政具有独立性和自主性。《基本法》规定,联邦、州、市镇政府独立编制财政预算,负责本级财政收支平衡。联邦和各州、各市镇政府原则上分别承担实现各自职责任务所需的财政支出,体现了不同层次政府职责的任务分配与财政支出责任负担之间的一致性。2018年,联邦政府承担的财政支出占三级政府总支出的比重约为37%,州政府约为38%,市镇政府约为25%。

  (二)共享税为主体的税收分成机制

  为保证财政收入与各级政府担负的支出责任大体匹配,并保持联邦必要的调控能力,德国实行共享税与专享税共存、以共享税为主的税收管理模式。将调控力度强、税额较大的税种划为联邦专享税和共享税,将适宜基层征收管理的税种和管理收费划归州和地方,其中,共享税包括个人所得税、公司所得税、增值税、进口税、营业税等。个人所得税、公司所得税的分享比例在《基本法》中予以规定,没有调整余地;增值税作为调剂性共享税,联邦和州的分配比例随着双方财力变化定期协商调整。

 

  图3 德国税收分成机制

  2018年,德国税收总收入约为7764亿欧元,占财政总收入(含社保收入)的50%。其中,共享税占75.3%,联邦专享税占14%,州专享税占3%,地方专享税占7%,欧盟关税约占0.7%。在各类税种中,增值税占比最大,约为30%,其次为工资税27%,个人所得税8%,营业税7%。

  (三)多层次的财政收入平衡政策

  德国《基本法》要求在全国范围内必须保证大体相同的生活条件,各个州都应为公民提供水平均等的公共服务。为促进联邦各地区的均衡发展,保证各地公共服务水平基本一致,德国建立了多层次的财政收入平衡政策,以矫正初次分配中可能出现的失衡问题,主要包括:

  1.均等化转移支付。均等化转移支付是德国转移支付体系中最为复杂的部分,涉及联邦与州两级政府,在实际操作中分为以下三个步骤。(1)增值税的预先均衡性分配。首先将各州所分得增值税收入的75%按各州居民人数分配,即将这部分增值税除以各州居民总人数,然后乘以某州的居民人数,得出某州按居民人数分配得到的增值税份额。将剩余增值税收入的25%分配给税收收入低于全国平均水平的州(这里的税收收入只包括州一级的税收收入)。(2)州际间的横向平衡。首先计算各州财政能力指数和财政需求指数,然后通过平衡关系的比较分析分档确定接受平衡资金的州、自求平衡的州和付出平衡资金的州,最后通过富裕地区向贫穷地区拨款来实现州与州之间财力水平的基本接近。州际平衡资金来源包括,州财政分得增值税收入的25%和财政能力指数大于财政需求指数的州按《联邦财政平衡法》规定比例所贡献出来的财力。(3)联邦补充拨款。在横向转移支付之外,联邦政府还以联邦补充拨款的形式向各州进行纵向转移支付。联邦补充拨款分为:一般性联邦补充拨款和特别需要性联邦补充拨款。财政能力指数少于财政需求指数99.5%的州获得一般性联邦补充拨款,通过补缺性联邦补充拨款将落后州的财政能力进一步提高到平均数的99.5%。特别需要性联邦补充拨款,包括:为了补偿两德分裂造成的既有基础设施差距形成的特殊负担和为平衡低于平均水平的地方财力,从2005年到2019年拨给原东德各州(包括柏林)特别需求拨款;为平衡结构性失业造成的特殊负担和由此引起的支付失业救济金和社会救济金造成的超额负担,拨给原东德各州(不包括柏林)特别需求拨款;由于行政管理费超过平均数的原因而获得特别需要的联邦补充拨款。

  2.专项转移支付。专项拨款主要集中在四个领域:一是联邦与州的共同任务,如大学修建、经济结构和农村结构调整、海岸线保护等;二是教育发展规划与科研创新;三是跨州的公共交通设施建设;四是地方的大型基础设施建设。

  3.州政府对地方政府的转移支付。州政府对所属地方政府的财政转移支付制度没有作统一规定,各州的做法存在着较大差别。归纳起来,主要有两种方式:一是州对地方财政的均衡性拨款。这类拨款不限定具体用途,一般占到州对地方财政转移支付总额的70%;二是州对地方的专项拨款。根据地方财力状况,各州对地方的特殊需要给予拨款,如公路、医院以及环保等方面的投资,其数额一般相当于州对地方转移支付资金的30%。

  二、德国预算管理机构和预算编制流程

  德国联邦政府的预算管理机构主要包括联邦财政部、联邦议院和联邦审计院。联邦财政部负责编制联邦预算草案,经联邦政府通过后提交议会审议。议会批准的联邦预算资金由财政部拨付给各部门和机构。联邦议会设有预算委员会,负责预算审查监督的具体工作。联邦审计院是宪法规定的独立的审计机构,既不隶属于议会也不隶属于联邦政府,其成员拥有司法中立地位,对联邦预算的执行进行独立审计。

  德国政府预算由五年财政计划和年度财政预算(部分州编制2年预算)构成。年度财政预算以五年财政计划为依据,同时五年计划需在年度预算的基础上对未来年份的数据进行修正,逐年修改。预算草案编制及审查审议的周期为一年。以编制2019年联邦政府预算为例,具体流程如下:

  2017年10月至2018年2月,联邦财政部组织经济部、研究机构、预测委员会、联邦经济顾问委员会等部门对总体经济发展形势和税收进行预测,形成财政预算框架。3月,政府内阁就预算框架内容的可行性进行讨论并形成决议,据此财政部将预算框架分解至各部门,各部门在框架内提出预算需求。4月,各部门根据财政部的通知向下属单位下达编制预算的具体要求,汇总提出部门预算并报财政部。5月至6月,在充分考虑财政收入和整个经济运行情况、与部门充分沟通的基础上,财政部围绕平衡支出的合理性对各部门上报的预算进行审核,并将审核后的预算汇总后提交总理府。7月,经政府内阁讨论,最终形成预算草案。

  联邦总理通常于8月将预算草案提交联邦议院和联邦参议院进行“三读”(即三次大的辩论)。9月初读时,议员根据各党派的利益对预算草案提出基本看法,预算委员会做出书面结论,传达到各专业委员会和参议院。根据初读的结论,财政部就预算草案修改后上报进行二读。二读是由预算委员会将预算草案的决议提交议会全会,对预算支出进行逐项审查并做出决议。最后是三读,由议会全会审议有关预算草案决议。议会通过后,转送参议院进行审议,若无异议预算草案即获通过。

 

  图4 2019年联邦政府预算编制流程

  三、德国预算绩效管理

  德国预算绩效管理是一套涉及预算管理方方面面的综合性管理系统,主要包括以下几个方面:

  (一)预算绩效管理法制化

  德国政府高度重视财政资金使用的经济[1],经济性作为预算基本原则之一写入德国预算法。为加强政府预算绩效管理,提高资金的使用效率,1997年德国对预算基本法和联邦预算规章进行了重要修改,主要修改内容为: 放宽支出权限年度有效性原则,对于用途明确的支出可以进行年度之间的结转;放宽总平衡原则,促进增加收入的积极性;财政资金使用的成本效益计算和经济性研究作为法律要求的义务。预算法的修改为预算绩效管理的实施提供了有力的法律保障,提高了资金使用部门绩效管理的积极性。

  (二)预算绩效实施全面化

  在预算编制到执行的过程中强调经济性已成为德国预算长期以来的传统。德国政府部门的预算编制不是单纯就预算编预算, 而是已跨越传统的“投入预算”阶段,进入了“产出预算”阶段。各部门在提出预算需求的同时,要对其中各项支出所履行的职能做出详细说明和论证,包括以结果为导向的绩效目标、为实现目标应开展的具体活动和需要运用到的资源,以及有针对性的衡量指标和绩效标准等。在预算执行过程中,德国对部门进行放权,允许将部门结余结转下年使用,鼓励各部门节约使用资金,结转到下一年度的结余不抵扣下年的年度预算,允许项目经费之间调剂使用。

  (三)预算绩效监督多样化

  德国政府预算绩效监督包括审计院的审计和议院预算委员会下属审计委员会、公众及社会团体监督等多种形式。审计院的审计内容主要包括财政支出是否合法、合规以及是否经济节约,其中经济性是审计的重点。经济性审计主要关注财政支出项目设立的目标是否适当,项目是否具有可操作性,资金使用是否节约,是否有成本更低的其他方式实现,是否达到预期目标,经济效益与社会效益如何,公众对项目提供的产品和服务是否满意等。审计院需要向议会和政府提交存在重大问题的专项报告,年终需提交年度综合审计报告,同时召开新闻发布会,向社会公布年度审计报告的重点内容,并在公开刊物上登载。社会组织监督的典型如纳税者联合会,每年出版一本黑皮书,利用具体的案例向公众曝光政府浪费财政资金的行为,进而通过舆论压力制止财政资金浪费。

  (四)预算绩效信息透明化

  德国政府预算信息高度公开与透明,预算信息公开不仅仅涉及预算编制过程、预算审查情况、预决算书等,而且包括财政预算资金使用过程以及使用绩效。德国政府预算监督与审查善于借助社会媒体的力量,通过互联网、电视媒体等媒介直播政府预算的审查情况以及预算项目社会效应的论证情况。此外,德国财政部门设立专门新闻机构全面负责地向社会公开预算书、决算书等财政资料,每个公民都能够从中获悉各项财政资金的来源、用途以及预算执行情况。

  四、对我国预算管理的启示

  (一)健全财政法制体系,提高预算管理法治化

  健全的预算管理体制需要完善的财政法制体系来支撑。德国十分注重财政法律体系的建设和完善,制定了《基本法》《经济平衡发展和增长法》《预算基本原则法》等一系列法律法规,以法律形式明确规定各级政府的事权财权、财政平衡制度以及预算编制、审议、执行和监督。在我国预算管理实践中,1994年通过了《预算法》,并于2014年进行了修订,但与之配套的法规制度还不够完善。此外,我国目前出台了一系列关于预算绩效管理的意见、通知和办法等规范性文件,但未上升至法律层面,造成权威性不足。建议加快健全预算法配套法律法规,尽快出台规范预算绩效的相关法律,构建完善的预算管理法制体系,做到有法可依、有法必依,实现依法理财、为民理财。

  (二)优化预算编制程序,提高预算编制科学性

  德国财政预算编制程序精密、过程精细。从预算草案的编制到审议通过需要一年时间,需经过政党之间、联邦议会和政府之间、社会公众和政府之间、审计机关和政府部门之间多个部门和群体的博弈和决策,既平衡了各方面的利益,又增强了预算的有效性。此外,德国注重对经济发展形势和税收的预测,预测结果直接对政府编制预算发挥重要的指导作用。我国政府预算编制与决策过程较为粗放,重大项目立项审核机制不健全,预算部门与财政部门、人大的沟通交流不够充分,经济、税收预测数据对预算编制的指导作用发挥不足。建议优化“两上两下”的预算编报模式,推行“总量控制、一上一下、强化内审、适时调整”的部门预算编报形式,科学利用经济预测数据指导预算编制,完善重大项目立项决策评审流程,提高预算编制的科学性和准确性。

  (三)完善预算监督机制,提高预算公开透明度

  德国建立了涵盖财政资金全过程的监督体系。议会、财政部门、审计部门、社会公众及团体参与到从预算编制、执行到事后审查的全过程。我国目前预算监督部门众多,但部门之间统筹协调不够,监督机制尚不完备。另外,由于公民的财政监督意识不强、预算透明度不高,舆论监督和社会公众监督力度不够。建议建立完善的预算信息公开披露制度,逐步增加预算信息公开内容,将重大民生政策和重点项目预算管理过程中的相关信息及时对外公开,通过在财政部门网站设立新闻短评、公众讨论、民意调查等专栏,搜集社会公众意见和建议。依法加强对预算的全口径审查、全过程监管,进一步明确各预算监督部门的监督内容与范围,逐步构建科学有序、健全完备的预算监督体系。

  (四)强化绩效管理理念,全面实施预算绩效管理

  德国预算管理已树立起“政府行为要以结果为导向”的绩效理念,无论是联邦政府、州政府还是市镇政府,在预算编制和执行过程中都强调经济性原则。多年来我国在财政资金绩效管理领域进行了一系列的改革尝试,但注重效率、注重结果的绩效管理理念尚未完全深入人心。各级财政部门对开展预算绩效评价工作缺乏统一的操作模式,对评价时机、评价内容、评价指标和标准、评价组织与程序等问题处理方式还缺乏规范。建议按照《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求,加快推进部门预算管理改革,将绩效理念和方法深度融入预算管理全过程,促进政府部门和单位牢固树立绩效意识,逐步完善绩效管理规范和标准体系,不断提高财政资金使用效益,切实做到花钱必问效、无效必问责。

 

 

  

  [1]德文的经济性即指财政资源的使用效果,相当于中文的绩效。

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发布日期:  2019年11月07日